映象新聞

萬(wàn)億PPP扮靚基礎(chǔ)設(shè)施新貌

　　核心提示|截止到2016年底，我省PPP入庫(kù)項(xiàng)目已突破萬(wàn)億大關(guān)，增長(zhǎng)勢(shì)頭位居全國(guó)前列。總規(guī)模3800億的項(xiàng)目簽約，吹響2017年河南PPP合作的前進(jìn)號(hào)。從市場(chǎng)角度來(lái)看，PPP模式，有效緩解了政府的財(cái)政困境，讓市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用得到發(fā)揮。而從社會(huì)層面深究，“專業(yè)人做專業(yè)事”的做法，不僅讓政府將更多的精力放到了規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)管服務(wù)之上，更倒逼其職能加速轉(zhuǎn)變，讓百姓收益更為明顯。

　　PPP合作河南加速前行

　　在PPP的賽道上，河南正在疾步前行。

　　趕在春節(jié)前，河南省2017年首批108個(gè)PPP合作項(xiàng)目正式簽約。總投資規(guī)模僅3800億元的投資涉及重大市政工程、交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市供水、水道整治等領(lǐng)域。

　　這是繼2016年年底簽約總投資近2100億元的74個(gè)PPP項(xiàng)目后，我省在PPP模式上的再一次發(fā)力。據(jù)省財(cái)政廳一位人士介紹，在2017年的項(xiàng)目推進(jìn)合作中，我省將逐步形成較為完備的在線監(jiān)管、管理程序、分類操作流程、聯(lián)審機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)性必選方式等一整套工作體制機(jī)制，為推進(jìn)我省PPP項(xiàng)目健康快速發(fā)展做好堅(jiān)實(shí)保障。“2016年，我省已有180多個(gè)PPP項(xiàng)目落實(shí)社會(huì)資本方，總投資達(dá)5053億元。以PPP為基礎(chǔ)，大項(xiàng)目紛紛落地，鐵路公路建設(shè)加速推進(jìn)，河南基礎(chǔ)設(shè)施迎來(lái)大發(fā)展。”

　　PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。過(guò)去，基礎(chǔ)設(shè)施、市政、環(huán)保等方面，都是政府財(cái)政自投自建。而現(xiàn)在則通過(guò)引入社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　在省社科院院長(zhǎng)張占倉(cāng)看來(lái)，這種合作機(jī)制是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一次體制機(jī)制變革，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力等具有重大意義。“PPP模式是一種新的國(guó)家戰(zhàn)略。”他認(rèn)為，社會(huì)資本的引入，在化解政府公共投入不足難題的同時(shí)，還能最大限度利用社會(huì)資本方的專業(yè)能力提升公共服務(wù)質(zhì)量。

　　事實(shí)上，早在2014年，我省就已開始大力推廣運(yùn)用PPP模式，并穩(wěn)占全國(guó)PPP運(yùn)用與實(shí)踐的第一梯隊(duì)。2016年2月，河南省財(cái)政廳PPP管理中心正式掛牌成立，項(xiàng)目庫(kù)、社會(huì)資本投資人庫(kù)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)、金融機(jī)構(gòu)庫(kù)等也陸續(xù)建立。而多地政府也根據(jù)省內(nèi)制定的PPP模式政策框架和制度規(guī)范，結(jié)合當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作，探索建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理目錄庫(kù)、推動(dòng)行業(yè)龍頭、金融機(jī)構(gòu)等等社會(huì)資本的積極對(duì)接。

　　數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年底，省級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)到847個(gè)、總投資規(guī)模10208.3億元；已確定社會(huì)資本方項(xiàng)目145個(gè)、涉及總投資2437.3億元。其中入選財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目24個(gè)、涉及總投資391.3億元。值得一提的是，僅入選財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目就有41個(gè)，投資總額736.33億元，占全國(guó)入選數(shù)量的五分之一，位居全國(guó)首位，得到了社會(huì)廣泛響應(yīng)。

　　除了規(guī)模和數(shù)量外，河南經(jīng)驗(yàn)，也為人們所稱道。在2016年5月全省PPP模式推廣應(yīng)用培訓(xùn)班開班儀式上，國(guó)家財(cái)政部PPP中心負(fù)責(zé)人就表示，河南在PPP上，總結(jié)出了洛陽(yáng)模式，在基金模式、公司管理等方面很有心得，并準(zhǔn)備在全國(guó)組織相關(guān)單位來(lái)洛陽(yáng)學(xué)習(xí)。

　　河南為何會(huì)在PPP領(lǐng)域取得如此多的成績(jī)？張崇偉用“潛力”兩字概括。“河南的城鎮(zhèn)化率，低于全國(guó)平均水平，這也就意味著投資潛力巨大。”同時(shí)，河南省財(cái)政并不算寬裕，推行PPP模式，不僅可以加大城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)投資的開放度，還可以讓社會(huì)資本進(jìn)入獲得贏利渠道。“可以說(shuō)，PPP合作是新常態(tài)下，河南穩(wěn)增長(zhǎng)的必然選擇，也是基礎(chǔ)建設(shè)的優(yōu)選項(xiàng)之一。”

　　融匯創(chuàng)新發(fā)揮PPP合作源動(dòng)力

　　自2014年我省大力推廣運(yùn)用PPP模式以來(lái)，隨著制度體系的建立、扶持政策的出臺(tái)以及項(xiàng)目實(shí)操的不斷運(yùn)用，PPP項(xiàng)目運(yùn)作的長(zhǎng)效正在不斷顯現(xiàn)。

　　而在運(yùn)用、創(chuàng)新的過(guò)程中，以PPP為骨架，填入符合項(xiàng)目與實(shí)際需要的筋肉，正在成為不少地方政府的嘗試。

　　2016年7月，開封市民政局與河南宏錦源實(shí)業(yè)集團(tuán)公司，簽署總投資額2.2億元，占地面積70.95畝的開封市民生養(yǎng)老院PPP項(xiàng)目。在該項(xiàng)目中，開封市財(cái)政在一次性投資后，將不再提供資金補(bǔ)償，而是采取以投資換床位，以床位補(bǔ)充盈利缺口的補(bǔ)償方式。

　　“這種‘補(bǔ)償式’PPP項(xiàng)目，顯著滿足了社會(huì)資本對(duì)于持續(xù)盈利的需求并降低財(cái)政壓力。”一位開封市民政局人士介紹，此次開封市政府的投資，將換取養(yǎng)老院中的500張床位，其中255張床位將交付給項(xiàng)目公司，作為年度項(xiàng)目差額收益補(bǔ)償。只有在交付項(xiàng)目公司的床位收益不能補(bǔ)償時(shí)，才會(huì)用財(cái)政以貨幣補(bǔ)償，且財(cái)政支出上限不超過(guò)289萬(wàn)元/年。

　　也就是說(shuō)，開封市政府采取拿出了部分實(shí)物“股權(quán)”，給予項(xiàng)目公司增加盈利能力，保持該P(yáng)PP項(xiàng)目可持續(xù)性的預(yù)期。一位行業(yè)人士坦言，開封市政府的這種嘗試，在壓縮財(cái)政投資的同時(shí)，考慮到社會(huì)資本的盈利需求，給予其持續(xù)性的盈利空間。“也減小了項(xiàng)目可行性風(fēng)險(xiǎn)。”

　　除了創(chuàng)新合作模式外，將基金控股新形式嘗試運(yùn)用到PPP模式中，亦是我省在PPP項(xiàng)目創(chuàng)新上的一大特征。

　　據(jù)了解，從去年以來(lái)，我省財(cái)政部門不斷深化與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的合作，拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式。先后設(shè)立與落地了千億級(jí)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、1390億新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金、1000億元規(guī)模的“郵銀豫資一帶一路（河南）發(fā)展基金”等，為我省產(chǎn)業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供了有力的支持。

　　與此同時(shí)，我省還不斷加大財(cái)政涉企資金基金化改革，先后成立了中原科創(chuàng)風(fēng)險(xiǎn)投資基金、先進(jìn)制造業(yè)集群培育基金等8只基金，以財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本，放大帶動(dòng)效應(yīng)。目前僅先進(jìn)制造業(yè)集群培育基金，就已確定9個(gè)直接投資項(xiàng)目，投資額達(dá)5.8億元，并與四個(gè)省轄市合作設(shè)立了子基金，助力“河南制造”邁向“河南智造”。

　　“以PPP模式為載體，建設(shè)‘1+N’基金化改革制度管理體系，是推進(jìn)我省投融資體制改革全面開展的有力抓手。”省財(cái)政廳一位人士表示，我省還在持續(xù)深化與中國(guó)PPP基金公司的合作，目前首批投向河南省5個(gè)項(xiàng)目，投資金額20.5億元。中國(guó)政企基金第一只子基金20億元也已落地實(shí)施。

　　職能轉(zhuǎn)變路上仍要面對(duì)新挑戰(zhàn)

　　在總結(jié)PPP洛陽(yáng)模式的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，洛陽(yáng)市財(cái)政局一位負(fù)責(zé)人坦言，對(duì)于PPP項(xiàng)目，政府不是盲目地一發(fā)標(biāo)、一掛網(wǎng)、一發(fā)布就完了。“政府要做很多瑣碎的工作，做好服務(wù)、做好監(jiān)管，只有這樣才能奠定后續(xù)成功的基礎(chǔ)。”

　　這也正是PPP在起到融資作用的同時(shí)，所蘊(yùn)含的另外一大意義。

　　正如洛陽(yáng)，從2013年就開始運(yùn)作的PPP模式給其帶來(lái)的最大感受是，政府職能轉(zhuǎn)變了，以前既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，現(xiàn)在只扮演“裁判員”。“變成分期購(gòu)買企業(yè)服務(wù)了。”

　　這種政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立起的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，加速驅(qū)動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變。張占倉(cāng)簡(jiǎn)言，這改變了過(guò)去重投資、輕運(yùn)營(yíng)的傾向，引導(dǎo)政府把更多的精力放到規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)管服務(wù)之上。

　　“借助專業(yè)人做專業(yè)事，提高了管理效率，但這也對(duì)政府提出了新的挑戰(zhàn)。”張崇偉稱，項(xiàng)目工程建設(shè)本身，對(duì)于企業(yè)與政府來(lái)說(shuō)都不復(fù)雜。PPP合作的難點(diǎn)，在于保證后續(xù)項(xiàng)目公共服務(wù)的安全性和可用性。“比如對(duì)路橋的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，其意義就大于建設(shè)本身。”

　　正因此，對(duì)于不少地方政府來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目的可操作、可控性，項(xiàng)目實(shí)施的配套方案、制度以及基礎(chǔ)條件的完備與否等，都是其必須面對(duì)的工作。上述南陽(yáng)市財(cái)政局人士稱，政府變成了項(xiàng)目監(jiān)理，要考慮的不僅是帶動(dòng)多少社會(huì)資本投入，更多要考慮的是規(guī)劃引導(dǎo)與監(jiān)管服務(wù)。

　　2016年3月，河南省財(cái)政廳專門推出十大PPP簽約項(xiàng)目案例，直言我省PPP模式推廣運(yùn)用尚處于探索期，項(xiàng)目如何規(guī)范運(yùn)作、成功落地以及有效的運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管，是下一步需要直接面對(duì)的問(wèn)題。

　　一位金融行業(yè)人士劉先生也表示，當(dāng)前PPP項(xiàng)目雖然申報(bào)數(shù)量較多，但在目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，民間投資動(dòng)力不足，PPP項(xiàng)目確定社會(huì)資本方的比例較低，且很多項(xiàng)目是邊批邊建，手續(xù)不完備，難以滿足金融機(jī)構(gòu)信貸審批條件，導(dǎo)致銀行貸款跟進(jìn)較為緩慢，仍需繼續(xù)探索磨合。

　　“從全國(guó)看，河南對(duì)‘PPP’認(rèn)知仍顯不足，政府加強(qiáng)引導(dǎo)非常有必要。”張崇偉認(rèn)為，除了在完善制度建設(shè)、加強(qiáng)督促指導(dǎo)等方面繼續(xù)提質(zhì)增效外，平衡各方利益，依舊是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的主要工作點(diǎn)。“要考慮到社會(huì)資本進(jìn)入后的投資收益問(wèn)題，要考慮到如何分擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的解決方案等，這些都要在項(xiàng)目啟動(dòng)前就拍定下來(lái)，顯然一些地方政府仍不適應(yīng)。”

　　他認(rèn)為，對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，就意味著難以取得較高收益，但如果能有穩(wěn)定健康的預(yù)期，仍然會(huì)提升民資涉足的意愿。““這就需要政府提前建立好利益分配機(jī)制，按市場(chǎng)規(guī)則辦事，把所有該談的事都談清楚，讓定價(jià)、調(diào)整、監(jiān)管乃至保證機(jī)制制度都緊緊跟上，讓老百姓滿意，讓民資與政府雙贏。”（記者 程昭華/文 白周峰/攝影）