萬億PPP扮靚基礎(chǔ)設(shè)施新貌

　　核心提示|截止到2016年底，我省PPP入庫項目已突破萬億大關(guān)，增長勢頭位居全國前列。總規(guī)模3800億的項目簽約，吹響2017年河南PPP合作的前進號。從市場角度來看，PPP模式，有效緩解了政府的財政困境，讓市場在資源配置中的決定性作用得到發(fā)揮。而從社會層面深究，“專業(yè)人做專業(yè)事”的做法，不僅讓政府將更多的精力放到了規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)管服務(wù)之上，更倒逼其職能加速轉(zhuǎn)變，讓百姓收益更為明顯。

　　PPP合作河南加速前行

　　在PPP的賽道上，河南正在疾步前行。

　　趕在春節(jié)前，河南省2017年首批108個PPP合作項目正式簽約。總投資規(guī)模僅3800億元的投資涉及重大市政工程、交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市供水、水道整治等領(lǐng)域。

　　這是繼2016年年底簽約總投資近2100億元的74個PPP項目后，我省在PPP模式上的再一次發(fā)力。據(jù)省財政廳一位人士介紹，在2017年的項目推進合作中，我省將逐步形成較為完備的在線監(jiān)管、管理程序、分類操作流程、聯(lián)審機制、競爭性必選方式等一整套工作體制機制，為推進我省PPP項目健康快速發(fā)展做好堅實保障。“2016年，我省已有180多個PPP項目落實社會資本方，總投資達5053億元。以PPP為基礎(chǔ)，大項目紛紛落地，鐵路公路建設(shè)加速推進，河南基礎(chǔ)設(shè)施迎來大發(fā)展。”

　　PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。過去，基礎(chǔ)設(shè)施、市政、環(huán)保等方面，都是政府財政自投自建。而現(xiàn)在則通過引入社會資本來承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　在省社科院院長張占倉看來，這種合作機制是國家治理現(xiàn)代化的一次體制機制變革，對于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力等具有重大意義。“PPP模式是一種新的國家戰(zhàn)略。”他認為，社會資本的引入，在化解政府公共投入不足難題的同時，還能最大限度利用社會資本方的專業(yè)能力提升公共服務(wù)質(zhì)量。

　　事實上，早在2014年，我省就已開始大力推廣運用PPP模式，并穩(wěn)占全國PPP運用與實踐的第一梯隊。2016年2月，河南省財政廳PPP管理中心正式掛牌成立，項目庫、社會資本投資人庫、中介服務(wù)機構(gòu)庫、金融機構(gòu)庫等也陸續(xù)建立。而多地政府也根據(jù)省內(nèi)制定的PPP模式政策框架和制度規(guī)范，結(jié)合當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作，探索建設(shè)項目動態(tài)管理目錄庫、推動行業(yè)龍頭、金融機構(gòu)等等社會資本的積極對接。

　　數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年底，省級PPP項目庫入庫項目達到847個、總投資規(guī)模10208.3億元；已確定社會資本方項目145個、涉及總投資2437.3億元。其中入選財政部第三批示范項目24個、涉及總投資391.3億元。值得一提的是，僅入選財政部第二批示范項目就有41個，投資總額736.33億元，占全國入選數(shù)量的五分之一，位居全國首位，得到了社會廣泛響應(yīng)。

　　除了規(guī)模和數(shù)量外，河南經(jīng)驗，也為人們所稱道。在2016年5月全省PPP模式推廣應(yīng)用培訓(xùn)班開班儀式上，國家財政部PPP中心負責(zé)人就表示，河南在PPP上，總結(jié)出了洛陽模式，在基金模式、公司管理等方面很有心得，并準(zhǔn)備在全國組織相關(guān)單位來洛陽學(xué)習(xí)。

　　河南為何會在PPP領(lǐng)域取得如此多的成績？張崇偉用“潛力”兩字概括。“河南的城鎮(zhèn)化率，低于全國平均水平，這也就意味著投資潛力巨大。”同時，河南省財政并不算寬裕，推行PPP模式，不僅可以加大城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)投資的開放度，還可以讓社會資本進入獲得贏利渠道。“可以說，PPP合作是新常態(tài)下，河南穩(wěn)增長的必然選擇，也是基礎(chǔ)建設(shè)的優(yōu)選項之一。”

　　融匯創(chuàng)新發(fā)揮PPP合作源動力

　　自2014年我省大力推廣運用PPP模式以來，隨著制度體系的建立、扶持政策的出臺以及項目實操的不斷運用，PPP項目運作的長效正在不斷顯現(xiàn)。

　　而在運用、創(chuàng)新的過程中，以PPP為骨架，填入符合項目與實際需要的筋肉，正在成為不少地方政府的嘗試。

　　2016年7月，開封市民政局與河南宏錦源實業(yè)集團公司，簽署總投資額2.2億元，占地面積70.95畝的開封市民生養(yǎng)老院PPP項目。在該項目中，開封市財政在一次性投資后，將不再提供資金補償，而是采取以投資換床位，以床位補充盈利缺口的補償方式。

　　“這種‘補償式’PPP項目，顯著滿足了社會資本對于持續(xù)盈利的需求并降低財政壓力。”一位開封市民政局人士介紹，此次開封市政府的投資，將換取養(yǎng)老院中的500張床位，其中255張床位將交付給項目公司，作為年度項目差額收益補償。只有在交付項目公司的床位收益不能補償時，才會用財政以貨幣補償，且財政支出上限不超過289萬元/年。

　　也就是說，開封市政府采取拿出了部分實物“股權(quán)”，給予項目公司增加盈利能力，保持該PPP項目可持續(xù)性的預(yù)期。一位行業(yè)人士坦言，開封市政府的這種嘗試，在壓縮財政投資的同時，考慮到社會資本的盈利需求，給予其持續(xù)性的盈利空間。“也減小了項目可行性風(fēng)險。”

　　除了創(chuàng)新合作模式外，將基金控股新形式嘗試運用到PPP模式中，亦是我省在PPP項目創(chuàng)新上的一大特征。

　　據(jù)了解，從去年以來，我省財政部門不斷深化與銀行業(yè)金融機構(gòu)的合作，拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式。先后設(shè)立與落地了千億級現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、1390億新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金、1000億元規(guī)模的“郵銀豫資一帶一路（河南）發(fā)展基金”等，為我省產(chǎn)業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供了有力的支持。

　　與此同時，我省還不斷加大財政涉企資金基金化改革，先后成立了中原科創(chuàng)風(fēng)險投資基金、先進制造業(yè)集群培育基金等8只基金，以財政資金撬動社會資本，放大帶動效應(yīng)。目前僅先進制造業(yè)集群培育基金，就已確定9個直接投資項目，投資額達5.8億元，并與四個省轄市合作設(shè)立了子基金，助力“河南制造”邁向“河南智造”。

　　“以PPP模式為載體，建設(shè)‘1+N’基金化改革制度管理體系，是推進我省投融資體制改革全面開展的有力抓手。”省財政廳一位人士表示，我省還在持續(xù)深化與中國PPP基金公司的合作，目前首批投向河南省5個項目，投資金額20.5億元。中國政企基金第一只子基金20億元也已落地實施。

　　職能轉(zhuǎn)變路上仍要面對新挑戰(zhàn)

　　在總結(jié)PPP洛陽模式的經(jīng)驗時，洛陽市財政局一位負責(zé)人坦言，對于PPP項目，政府不是盲目地一發(fā)標(biāo)、一掛網(wǎng)、一發(fā)布就完了。“政府要做很多瑣碎的工作，做好服務(wù)、做好監(jiān)管，只有這樣才能奠定后續(xù)成功的基礎(chǔ)。”

　　這也正是PPP在起到融資作用的同時，所蘊含的另外一大意義。

　　正如洛陽，從2013年就開始運作的PPP模式給其帶來的最大感受是，政府職能轉(zhuǎn)變了，以前既是“運動員”又是“裁判員”，現(xiàn)在只扮演“裁判員”。“變成分期購買企業(yè)服務(wù)了。”

　　這種政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立起的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期合作關(guān)系，加速驅(qū)動了政府職能的轉(zhuǎn)變。張占倉簡言，這改變了過去重投資、輕運營的傾向，引導(dǎo)政府把更多的精力放到規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)管服務(wù)之上。

　　“借助專業(yè)人做專業(yè)事，提高了管理效率，但這也對政府提出了新的挑戰(zhàn)。”張崇偉稱，項目工程建設(shè)本身，對于企業(yè)與政府來說都不復(fù)雜。PPP合作的難點，在于保證后續(xù)項目公共服務(wù)的安全性和可用性。“比如對路橋的運營維護，其意義就大于建設(shè)本身。”

　　正因此，對于不少地方政府來說，項目的可操作、可控性，項目實施的配套方案、制度以及基礎(chǔ)條件的完備與否等，都是其必須面對的工作。上述南陽市財政局人士稱，政府變成了項目監(jiān)理，要考慮的不僅是帶動多少社會資本投入，更多要考慮的是規(guī)劃引導(dǎo)與監(jiān)管服務(wù)。

　　2016年3月，河南省財政廳專門推出十大PPP簽約項目案例，直言我省PPP模式推廣運用尚處于探索期，項目如何規(guī)范運作、成功落地以及有效的運營與監(jiān)管，是下一步需要直接面對的問題。

　　一位金融行業(yè)人士劉先生也表示，當(dāng)前PPP項目雖然申報數(shù)量較多，但在目前的經(jīng)濟形勢下，民間投資動力不足，PPP項目確定社會資本方的比例較低，且很多項目是邊批邊建，手續(xù)不完備，難以滿足金融機構(gòu)信貸審批條件，導(dǎo)致銀行貸款跟進較為緩慢，仍需繼續(xù)探索磨合。

　　“從全國看，河南對‘PPP’認知仍顯不足，政府加強引導(dǎo)非常有必要。”張崇偉認為，除了在完善制度建設(shè)、加強督促指導(dǎo)等方面繼續(xù)提質(zhì)增效外，平衡各方利益，依舊是PPP項目推進的主要工作點。“要考慮到社會資本進入后的投資收益問題，要考慮到如何分擔(dān)不可抗力風(fēng)險的解決方案等，這些都要在項目啟動前就拍定下來，顯然一些地方政府仍不適應(yīng)。”

　　他認為，對于社會資本來說，進入公共服務(wù)領(lǐng)域，就意味著難以取得較高收益，但如果能有穩(wěn)定健康的預(yù)期，仍然會提升民資涉足的意愿。““這就需要政府提前建立好利益分配機制，按市場規(guī)則辦事，把所有該談的事都談清楚，讓定價、調(diào)整、監(jiān)管乃至保證機制制度都緊緊跟上，讓老百姓滿意，讓民資與政府雙贏。”（記者 程昭華/文 白周峰/攝影）