解決地方政府融資難將是重要議題

　　裴昱

　　醞釀已久的投融資體制改革終于有望在2015年啟動(dòng)。日前，國(guó)家發(fā)改委投資司專項(xiàng)對(duì)以保險(xiǎn)公司為主的14家金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，了解金融機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持情況，其中即包括金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方融資平臺(tái)、股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)基金的投資狀況。值得注意的是，股票和債券投資情況不在調(diào)研了解的范圍之內(nèi)。據(jù)悉，此次調(diào)研主要是為了推動(dòng)融資落地，了解金融機(jī)構(gòu)在為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)方面有哪些障礙。對(duì)此，接近國(guó)家發(fā)改委的專家稱，此舉意味著投融資體制改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，并非只浮于表面，而投融資體制改革解決地方政府融資困難將是重要議題。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者從相關(guān)部門了解到，投融資體制改革的系統(tǒng)方案還未形成，目前只是在局部的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域做出了一些改革措施。地方融資體制改革，仍是當(dāng)前工作的難點(diǎn)。

　　PPP頂層政策和制度設(shè)計(jì)亟須完善

　　發(fā)改委此前公布1043個(gè)PPP(即政府和社會(huì)資本合作模式)項(xiàng)目，總投資額為1.97萬(wàn)億元。近年來(lái)，各地連續(xù)推出社會(huì)融資PPP項(xiàng)目，主要涉及水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等領(lǐng)域，規(guī)模之大，史無(wú)前例。項(xiàng)目收益?zhèn)cPPP模式融合被認(rèn)為是未來(lái)地方基建的主流融資方式，但專家指出，對(duì)待PPP項(xiàng)目應(yīng)謹(jǐn)慎樂(lè)觀。PPP項(xiàng)目推廣的同時(shí)還應(yīng)建立健全相關(guān)的規(guī)范制度，以保障PPP項(xiàng)目落地，保障社會(huì)資本持續(xù)進(jìn)入。

　　從英文來(lái)看，PPP是Public-Private Partnership的縮寫(xiě)，直譯就是“公私伙伴關(guān)系”。中國(guó)官方將PPP翻譯為“政府和社會(huì)資本合作”，其政策指向是以制度創(chuàng)新來(lái)激發(fā)民間投資活力。

　　“地方政府投資主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，投資風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)。由于投融資機(jī)制不健全，地方政府融資困境亟待解決。”國(guó)家發(fā)改委投資研究所體制政策研究室主任吳亞平在接受采訪時(shí)表示。他說(shuō)，地方政府推出很多PPP項(xiàng)目，但是對(duì)社會(huì)資本有吸引力的項(xiàng)目不多，能落地的項(xiàng)目更少。基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)大部分屬于地方事權(quán)，但地方政府的進(jìn)一步融資受債務(wù)擴(kuò)張規(guī)模制約，融資平臺(tái)公司也要?jiǎng)冸x為地方融資職能，故這類項(xiàng)目單純依靠地方政府很難有更大投入。

　　有多家企業(yè)向記者透露，缺錢不是最大問(wèn)題，關(guān)鍵是缺好項(xiàng)目，有錢不敢投。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，企業(yè)看不到明確的投資機(jī)會(huì)，即使在資本市場(chǎng)上融資，也沒(méi)有把錢投到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去。有的企業(yè)甚至發(fā)了收益等級(jí)低的債券，獲取利差。對(duì)此，吳亞平認(rèn)為，開(kāi)放公共服務(wù)市場(chǎng)，通過(guò)PPP項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)基金，一部分民間資本通過(guò)跟政府合作，投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

　　一位不愿透露姓名的民營(yíng)企業(yè)家在接受采訪時(shí)表示，發(fā)改委向社會(huì)推出PPP項(xiàng)目，財(cái)政部搞PPP示范項(xiàng)目，不同的主管部門不同的要求，大大增加了地方學(xué)習(xí)成本和企業(yè)交易成本。

　　吳亞平也認(rèn)為這是目前PPP模式實(shí)施中存在的一個(gè)很大的問(wèn)題，并表示，要盡快明確地方實(shí)施PPP項(xiàng)目的主管或牽頭部門。他還提出，為營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，要明確公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會(huì)資本要與此前的國(guó)有企事業(yè)單位一樣享受同樣的投資、規(guī)劃、土地、稅收等政策，政府也應(yīng)該拿這些政策與社會(huì)資本合作。他認(rèn)為各地有必要建立投資主管部門牽頭的PPP部門聯(lián)席會(huì)議制度，重點(diǎn)研究解決三類問(wèn)題：一是研究確定年度重點(diǎn)PPP項(xiàng)目清單；二是對(duì)重點(diǎn)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合審查，并研究制定相關(guān)政策；三是協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)PPP項(xiàng)目投資建設(shè)階段和十幾甚至幾十年運(yùn)營(yíng)中的突出問(wèn)題。他還建議，仿效上市公司做法建立PPP實(shí)施全過(guò)程的信息披露制度，包括社會(huì)資本方準(zhǔn)入條件和選擇過(guò)程，政府相關(guān)支持性政策，以及PPP項(xiàng)目服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、成本、效益和資產(chǎn)負(fù)債以及項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要信息，要對(duì)政府部門和社會(huì)公眾進(jìn)行及時(shí)、完整的披露。

　　地方融資體制改革如何破題

　　然而，PPP項(xiàng)目只是一個(gè)縮影。目前地方政府融資模式以政府資本金＋銀行貸款為主，政府融資機(jī)制不健全，以間接融資為主，融資市場(chǎng)化程度低，社會(huì)資本參與不足，政府資金支出壓力大，融資過(guò)于依賴政府信用。

　　吳亞平認(rèn)為，為推進(jìn)地方融資體制機(jī)制的改革，必須構(gòu)建新型投融資模式，新模式主要是財(cái)政性資金＋社會(huì)投資＋長(zhǎng)期債券資金相結(jié)合的模式，有利于實(shí)現(xiàn)多層次、多角度撬動(dòng)社會(huì)資本投入，同時(shí)放大財(cái)政性資金效應(yīng)。

　　吳亞平還進(jìn)一步解釋了該模式的主要內(nèi)容。一是對(duì)地方公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施分類管理，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目各自的經(jīng)濟(jì)特征和財(cái)務(wù)效益狀況，指定針對(duì)性的投融資模式。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要引入PPP模式，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目目前最好的投資主體是地方投融資平臺(tái)公司，而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要依靠發(fā)行地方政府債券融資。

　　二是要規(guī)范發(fā)展地方投融資平臺(tái)公司，以不營(yíng)利、不越位、不擠出為原則，合理控制債務(wù)規(guī)模；要按照特殊目的公司(SPV)的定位，推進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立科學(xué)的管理制度，健全公司信息披露機(jī)制，確保債務(wù)透明。

　　三是從間接融資走向直接融資，特別是債券融資，從銀行貸款逐步走向更多地吸引社保和保險(xiǎn)等長(zhǎng)期資金投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。支持、引導(dǎo)其通過(guò)股權(quán)或債權(quán)投資計(jì)劃投資以及參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等多種方式基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目投資或融資。

　　四是推廣運(yùn)用PPP模式吸引社會(huì)資本。在水利、保障性住房、生態(tài)環(huán)保、市政設(shè)施、交通設(shè)施、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域開(kāi)展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，并逐步建立制度完備、運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控、監(jiān)督有力的PPP模式管理制度體系，達(dá)到既吸引社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，又降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

　　按照國(guó)務(wù)院的要求，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門在政府外網(wǎng)上部署建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，目前正在試運(yùn)行階段。發(fā)改委及有關(guān)部門將根據(jù)新的核準(zhǔn)制度要求，建立健全本部門在線審批監(jiān)管平臺(tái)，與投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)聯(lián)接，盡快實(shí)現(xiàn)“信息共享”。并通過(guò)這一平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布區(qū)域性、行業(yè)性發(fā)展規(guī)劃和宏觀政策、產(chǎn)業(yè)調(diào)控、國(guó)土、環(huán)保等方面信息，引導(dǎo)企業(yè)投資行為，接受社會(huì)監(jiān)督。此舉意味著，現(xiàn)階段的投融資體制改革中，將打破過(guò)去各部門分散管理的模式，制定統(tǒng)一的政府投資計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)并聯(lián)管理，加強(qiáng)縱橫聯(lián)動(dòng)，確保監(jiān)管到位。