易憲容：千萬別低估了當下金融改革的難度
任何制度改革都是利益關(guān)系重新調(diào)整，都會讓一些人或集團獲益，而讓另外一些人或集團受損。那么當前金融市場制度改革究竟讓誰受益、讓誰受損？是保持既有的利益格局，比如只進行增量改革，還是打破現(xiàn)有金融利益格局后重新調(diào)整？這些問題就成了金融改革制度設計的關(guān)鍵。
易憲容
從年初全國金融工作會議突出強調(diào)金融要回歸實體經(jīng)濟及防范系統(tǒng)性風險和區(qū)域性風險，到國務院批準溫州綜合金融改革開始試點，再到深圳前海、珠海橫琴、天津、上海、重慶、鄂爾多斯等各地的金融改革試點風起云涌，匯率、利率、人民幣國際化、證券、保險等多方面的改革措施紛紛出臺，中國新一輪金融改革大潮正浩蕩奔涌。
對此，不少觀察人士對未來幾年中國一系列金融制度改革充滿了期許，懷有多種憧憬。不過，從當前國內(nèi)金融改革的這股態(tài)勢來看，筆者認為，眼下至少有幾個層次的問題需要抓緊理清。尤其千萬不能低估在一些關(guān)鍵問題上的認知、機制及利益上的嚴重分野，這是當前國內(nèi)金融改革的嚴重障礙或阻力。如何化解與消弭這些分野，正是國內(nèi)金融改革的重點與難點所在。
先從對金融市場的認知角度來看，中央與地方就有很大不同。中央政府更加關(guān)注的是中長期國內(nèi)金融市場的穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性的風險及區(qū)域性風險，而地方政府的關(guān)注重點是如何突破現(xiàn)有的傳統(tǒng)的金融市場體系，以便通過金融市場的資本運作來盡可能地拉動當?shù)亟?jīng)濟快速增長。
近20年來，可以說無論是發(fā)達市場經(jīng)濟國家還是新興市場國家，政府總是將信貸擴張視作縮小居民之間收入分配差距的最佳方式。這樣不僅達到社會收入實現(xiàn)重新分配并為中低收入者容易接受，而且也不需要觸動現(xiàn)有的利益關(guān)系進行制度改革。所以，過度信貸擴張是現(xiàn)代國家維持社會穩(wěn)定及經(jīng)濟增長使用最為頻繁的工具。可以說，這是近二三十年來金融危機的主要根源。在由美國次貸危機引爆的國際金融危機之后，盡管不少國家仍然在通過信貸過度擴張，采取量化寬松的貨幣政策救本國經(jīng)濟，但各國政府也已越來越清醒地意識到金融體系與實體經(jīng)濟嚴重脫節(jié)對國家經(jīng)濟造成的危害。因此，如何把信用擴張界定在一定的邊界內(nèi)，如何控制系統(tǒng)性及區(qū)域性的風險，如今已成了各國政府金融監(jiān)管的主題。這就是為何今年的全國金融工作會議宗旨是要讓中國金融業(yè)回歸到常態(tài)，回歸到為實體經(jīng)濟服務基點上來的意義所在。
但是對于地方政府來說，出于地方經(jīng)濟區(qū)域性及政府官員任職周期的考量，新一任地方政府官員別無選擇總要將如何在任內(nèi)能取得驕人政績的短期目標放在第一位。就中國目前的制度安排來說，地方政府想要盡可能快地實現(xiàn)政績，通過信用過度擴張經(jīng)營城市當然是再好不過的工具。因為，中國的金融市場不僅是一個統(tǒng)一的市場，而且市場信用完全由中央政府隱性擔保。在這種情況下，地方政府任何過度使用現(xiàn)有的金融體系或信用，其收益可歸地方政府，但運作成本或風險則可能讓整個社會來承擔。在這種情況下，誰過度使用現(xiàn)有的金融體系，誰就可獲利。這就是為何各地方政府的金融改革與試驗風起云涌的根源所在。因此，對于這些金融改革與試驗，中央政府需要從全局性、風險防范的角度來通盤考慮，以便防范系統(tǒng)性、區(qū)域性風險的發(fā)生。也就是說，當前這種地方性金融改革與試驗能夠走多遠，是否會掀起一波全國性地方改革熱潮恐怕還得觀察。
從國內(nèi)金融市場成熟度來看，一方面，國內(nèi)金融市場是計劃經(jīng)濟的最后一個堡壘，中央政府總是希望對金融資源的控制來保證其經(jīng)濟目標實現(xiàn)或讓金融資源更多地流向政府所指向政策目標及行業(yè)；但另一方面國內(nèi)金融市場改革落后不僅成了國內(nèi)金融市場發(fā)展嚴重的障礙，而且嚴重的金融抑制不利實體經(jīng)濟發(fā)展，特別是對中小企業(yè)及民營經(jīng)濟的發(fā)展。
別看銀行業(yè)股份制改造后市場競爭很激烈、證券市場的市場化程度很高、大量外資進入保險業(yè)，但是與發(fā)達國家金融市場相比，實際上國內(nèi)金融市場的總體制度環(huán)境仍然處于初始發(fā)展階段。比如政府對金融市場信用的隱性擔保，金融市場政府管制嚴重、價格機制扭曲、承擔風險與責任的市場主體無法形成等等。而當前國內(nèi)金融市場許多亂象根源恰也就在這里。房地產(chǎn)泡沫吹得巨大、地方政府融資平臺泛濫、民間高利貸盛行、中小企業(yè)融資困難等問題，無不是與當前國內(nèi)金融體系市場化程度不高有關(guān)。如果國內(nèi)金融市場沒有一個有效的價格形成機制，那么許多問題要得以化解也就無從談起。當然，最近的人民幣匯率形成機制改革及證券市場改革的新進展，將推動國內(nèi)金融改革進一步深化與擴展。比如未來在資本賬戶開放、人民幣國際化、證券市場改革、銀行體系改革等方面還將陸續(xù)有重大的改革政策出臺。但是，國內(nèi)金融市場的實際發(fā)展水平與實體經(jīng)濟的要求仍然存在較大的距離。
從金融改革的利益分配角度看，可以說，任何制度改革都是利益關(guān)系重新調(diào)整，都會讓一些人或集團獲益，而讓另外一些人或集團受損。那么當前金融市場制度改革究竟讓誰受益、讓誰受損？是保持既有的利益格局，比如只進行增量改革，還是打破現(xiàn)有金融利益格局后重新調(diào)整？這些問題就成了金融改革制度設計的關(guān)鍵。就目前的情形而言，地方性增量改革積極性非常高，動力充沛，而完善現(xiàn)有金融體系機制的改革則困難重重。其根本的問題就是，前一類的金融改革不觸及現(xiàn)有金融體系內(nèi)部的利益關(guān)系調(diào)整，地方政府只是希望通過這種改革來分享金融體系中的一部分利益，而后者的改革難度與阻力，就在于非得調(diào)整既有利益關(guān)系不可。因為在現(xiàn)有的改革框架下，不僅既得利益者往往是政策制定的主導者，而且他們也很容易把其利益制度化與合法化，從而有可能使得改革的方向離市場邏輯與市場法則越來越遠。
(作者系中國社會科學院金融研究所研究員)
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