易憲容：千萬別低估了當下金融改革的難度
任何制度改革都是利益關系重新調整，都會讓一些人或集團獲益，而讓另外一些人或集團受損。那么當前金融市場制度改革究竟讓誰受益、讓誰受損？是保持既有的利益格局，比如只進行增量改革，還是打破現有金融利益格局后重新調整？這些問題就成了金融改革制度設計的關鍵。
易憲容
從年初全國金融工作會議突出強調金融要回歸實體經濟及防范系統性風險和區域性風險，到國務院批準溫州綜合金融改革開始試點，再到深圳前海、珠海橫琴、天津、上海、重慶、鄂爾多斯等各地的金融改革試點風起云涌，匯率、利率、人民幣國際化、證券、保險等多方面的改革措施紛紛出臺，中國新一輪金融改革大潮正浩蕩奔涌。
對此，不少觀察人士對未來幾年中國一系列金融制度改革充滿了期許，懷有多種憧憬。不過，從當前國內金融改革的這股態勢來看，筆者認為，眼下至少有幾個層次的問題需要抓緊理清。尤其千萬不能低估在一些關鍵問題上的認知、機制及利益上的嚴重分野，這是當前國內金融改革的嚴重障礙或阻力。如何化解與消弭這些分野，正是國內金融改革的重點與難點所在。
先從對金融市場的認知角度來看，中央與地方就有很大不同。中央政府更加關注的是中長期國內金融市場的穩定，防范系統性的風險及區域性風險，而地方政府的關注重點是如何突破現有的傳統的金融市場體系，以便通過金融市場的資本運作來盡可能地拉動當地經濟快速增長。
近20年來，可以說無論是發達市場經濟國家還是新興市場國家，政府總是將信貸擴張視作縮小居民之間收入分配差距的最佳方式。這樣不僅達到社會收入實現重新分配并為中低收入者容易接受，而且也不需要觸動現有的利益關系進行制度改革。所以，過度信貸擴張是現代國家維持社會穩定及經濟增長使用最為頻繁的工具。可以說，這是近二三十年來金融危機的主要根源。在由美國次貸危機引爆的國際金融危機之后，盡管不少國家仍然在通過信貸過度擴張，采取量化寬松的貨幣政策救本國經濟，但各國政府也已越來越清醒地意識到金融體系與實體經濟嚴重脫節對國家經濟造成的危害。因此，如何把信用擴張界定在一定的邊界內，如何控制系統性及區域性的風險，如今已成了各國政府金融監管的主題。這就是為何今年的全國金融工作會議宗旨是要讓中國金融業回歸到常態，回歸到為實體經濟服務基點上來的意義所在。
但是對于地方政府來說，出于地方經濟區域性及政府官員任職周期的考量，新一任地方政府官員別無選擇總要將如何在任內能取得驕人政績的短期目標放在第一位。就中國目前的制度安排來說，地方政府想要盡可能快地實現政績，通過信用過度擴張經營城市當然是再好不過的工具。因為，中國的金融市場不僅是一個統一的市場，而且市場信用完全由中央政府隱性擔保。在這種情況下，地方政府任何過度使用現有的金融體系或信用，其收益可歸地方政府，但運作成本或風險則可能讓整個社會來承擔。在這種情況下，誰過度使用現有的金融體系，誰就可獲利。這就是為何各地方政府的金融改革與試驗風起云涌的根源所在。因此，對于這些金融改革與試驗，中央政府需要從全局性、風險防范的角度來通盤考慮，以便防范系統性、區域性風險的發生。也就是說，當前這種地方性金融改革與試驗能夠走多遠，是否會掀起一波全國性地方改革熱潮恐怕還得觀察。
從國內金融市場成熟度來看，一方面，國內金融市場是計劃經濟的最后一個堡壘，中央政府總是希望對金融資源的控制來保證其經濟目標實現或讓金融資源更多地流向政府所指向政策目標及行業；但另一方面國內金融市場改革落后不僅成了國內金融市場發展嚴重的障礙，而且嚴重的金融抑制不利實體經濟發展，特別是對中小企業及民營經濟的發展。
別看銀行業股份制改造后市場競爭很激烈、證券市場的市場化程度很高、大量外資進入保險業，但是與發達國家金融市場相比，實際上國內金融市場的總體制度環境仍然處于初始發展階段。比如政府對金融市場信用的隱性擔保，金融市場政府管制嚴重、價格機制扭曲、承擔風險與責任的市場主體無法形成等等。而當前國內金融市場許多亂象根源恰也就在這里。房地產泡沫吹得巨大、地方政府融資平臺泛濫、民間高利貸盛行、中小企業融資困難等問題，無不是與當前國內金融體系市場化程度不高有關。如果國內金融市場沒有一個有效的價格形成機制，那么許多問題要得以化解也就無從談起。當然，最近的人民幣匯率形成機制改革及證券市場改革的新進展，將推動國內金融改革進一步深化與擴展。比如未來在資本賬戶開放、人民幣國際化、證券市場改革、銀行體系改革等方面還將陸續有重大的改革政策出臺。但是，國內金融市場的實際發展水平與實體經濟的要求仍然存在較大的距離。
從金融改革的利益分配角度看，可以說，任何制度改革都是利益關系重新調整，都會讓一些人或集團獲益，而讓另外一些人或集團受損。那么當前金融市場制度改革究竟讓誰受益、讓誰受損？是保持既有的利益格局，比如只進行增量改革，還是打破現有金融利益格局后重新調整？這些問題就成了金融改革制度設計的關鍵。就目前的情形而言，地方性增量改革積極性非常高，動力充沛，而完善現有金融體系機制的改革則困難重重。其根本的問題就是，前一類的金融改革不觸及現有金融體系內部的利益關系調整，地方政府只是希望通過這種改革來分享金融體系中的一部分利益，而后者的改革難度與阻力，就在于非得調整既有利益關系不可。因為在現有的改革框架下，不僅既得利益者往往是政策制定的主導者，而且他們也很容易把其利益制度化與合法化，從而有可能使得改革的方向離市場邏輯與市場法則越來越遠。
(作者系中國社會科學院金融研究所研究員)
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