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　　作者：國務院發展研究中心農村部部長、研究員 葉興慶

　　4月25日，習近平總書記在我國農村改革主要發源地的小崗村主持召開農村改革座談會，并發表重要講話。他在講話中明確指出，解決農業農村發展面臨的各種矛盾和問題，根本靠深化改革；新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。把改革作為解決矛盾和問題的根本出路，把解決好農民和土地的關系作為農村改革的主線，這既是過去30多年農村改革發展經驗的高度凝練，也是未來農村改革發展的重要遵循。

　　30多年來，我國農業農村面貌發生了巨大變化，最根本的原因是改革了束縛生產力發展的體制機制障礙，特別是改革了農民和土地的關系，把農民從生產隊的“大鍋飯”體制中解放出來，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權。農民和土地關系的改革，不僅令農民有了發展農業生產的自由，而且有了支配自身勞動時間的自由。前一個自由激發了農民發展農業生產的積極性，后一個自由激發了農民從事非農產業的積極性。

　　事物是發展的，改革常講常新。隨著工業化城鎮化深入發展，大量農業勞動力轉向非農產業就業。根據國家統計局抽樣調查結果，2015年全國農民工總量為27747萬人。除這些戶籍仍在農村地區的農民工外，還有大量戶籍已遷入城鎮但在原籍農村仍擁有承包地的新市民。傳統意義上的農民，不斷分化出經營他人承包地的農民，戶籍在農村、工作和生活在城鎮且有承包地的“農民”，戶籍、工作和生活在城鎮且有承包地的“農民”。這給處理好農民和土地的關系帶來新的重大挑戰。在新形勢下，繼續扭住這一農村改革主線，需要從兩個維度努力：

　　第一個維度：集體成員與成員集體

　　農村土地實行集體所有制，既是改革的起點，也是改革的底線。按照物權法的定義，集體所有是指成員集體所有。30年前實行的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，把土地集體所有權和農戶承包經營權分開，較好地處理了集體成員與成員集體、也就是農民與集體的關系。需要注意的是，隨著村集體提留的取消，集體所有權的經濟體現不復存在；隨著承包期內新出生、新嫁入等集體成員的增加，新增集體成員的承包經營權無法得到實現；隨著部分集體成員去世、遷出，其已獲得的承包經營權缺乏退出的通道。解決好這些問題，是新形勢下處理好農民和土地的關系的必然要求。

　　沿著這個維度深化農村改革，一要講清農村土地集體所有權繼續存在的經濟邏輯、體現形式，發揮其在處理土地撂荒方面的監督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在促進土地適度規模經營方面的橋梁作用。二要明確土地承包關系長久不變的具體含義。三要有條件地賦予繼承權，在繼續定居農村、有務農勞動力的條件下，允許承包權單子繼承，避免土地進一步細碎化。四要鼓勵探索市場化退出機制，對長期舉家外出、又沒有勞動力返鄉務農的農戶，在自愿前提下，引導其有償退出承包地。五是鼓勵創新承包權的實現方式，在農民非農就業比重很高、人均土地面積很小的地方，“確權確利不確地”就是一種較好的承包權實現方式。

　　第二個維度：承包權與經營權

　　隨著就業和收入來源非農化程度提高，部分獲得土地承包經營權的集體成員不再務農，但他們又對未來的離農生活缺乏穩定的預期，不愿退出集體成員身份和土地承包權。為在尊重集體成員意愿和促進土地流轉集中、提高使用效率之間取得平衡，有必要把土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。

　　沿著這個維度深化農村改革，一要抓好承包權的確權、登記、頒證，對承包權適度賦權。這么做主要是為了讓承包權利人放心地長期轉出經營權。上世紀50年代的土改，解決了大地主與小佃戶的利益矛盾。如果對承包權強調過度，就有可能形成新的“小地主”與“大佃戶”的利益矛盾。土地流轉費過高已成為我國農業不可承受之重，不宜把增加財產性收入作為土地流轉改革的追求目標。二要保護務農者經營權。對實際從事農業生產的經營者給予更多支持和保護，鼓勵簽訂長期流轉合同，使經營者有穩定的預期，調動其用地養地和增加農田基礎設施建設投入的積極性。支持經營者對細碎零亂的耕地進行平整、以利于機械化作業和田間管理。三要把握好流轉、集中、規模經營的度，與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。