[摘要] 在城中村地區“維持秩序”的困難，在于人口增長帶來經濟社會秩序、社會治安問題和環境交通秩序混亂等與地方政府管理能力有限性構成矛盾。從根本上說，城中村的社會秩序混亂是地方政府管理能力不足所導致的。
特大城市邊緣地區的城中村社會治理，一方面需要通過“維持秩序”和“提供服務”來應對人口快速集聚過程中的“城市病”問題，另一方面需要通過 “社會包容”和支持“創新創業”來促進城市新生發展。
在城中村地區“維持秩序”的困難，在于人口增長帶來經濟社會秩序、社會治安問題和環境交通秩序混亂等與地方政府管理能力有限性構成矛盾。從根本上說，城中村的社會秩序混亂是地方政府管理能力不足所導致的。在某些城中村地區，通過拆遷改造的辦法“驅趕”外來移民，實際上是將社會問題轉移到其他地區，是一種治標不治本的辦法。因此，強化基層社會管理能力是城中村地區“維持秩序”的關鍵。在加強管理中，各種專項整治是必要的，所以就需要形成常態化、制度化的治安守則、交通守則、市容守則、環境守則等，來依法實施管理，并通過強有力的力量來保證實施。在加強城市管理中，我們也發現科技進步對管理能力的提升總是快于集聚人口的增長，如果能夠通過發展大數據和云平臺，將企業數據、社會安全數據、實有人口和實有住房數據重新發揮作用，相關管理部門就能夠在日益復雜化的人口集聚中實現高效率的社會治理。
在城中村地區“提供服務”的困難，在于城中村地區公共服務需求增加和公共服務提供能力有限的矛盾。多數城中村由于集體經濟能力不足、或者地方政府公共財政不足，難以提供足夠的教育設施、衛生設施等，從而難以提供有質量的社區生活。但是，以減少人口來降低需求卻未必可取，更正確的思路是增加服務供給。除了增加村集體和地方財政投入，加強城中村社會治理還可以開放公共服務，允許和鼓勵企業和社會化力量建設學校、衛生設施、環境處理機構、住房中介服務機構，或加強流動人口自我組織，提供自我服務等，通過增加各種營利性和非營利性的服務供給來滿足城中村不同群體的社會需求。因此，“提供服務”的困難與其說是服務供給能力不足，更準確的原因是對服務供給存在制度的限制。有的時候，城中村的公共服務體系建設未必需要大規模的推倒重建，很多公共服務設施和社會設施實際上只要很小的改善就能取得很大的效果。例如在街角提供一個垃圾筒可能就能有效地改善臟亂問題，而并非一定要將制造垃圾的居民驅逐。同樣，一些陳舊的建筑和社區可能通過很小的改善，就能發揮良好的社區更新的效果。例如通過建設一個路燈，可能人和人的交往、地方商業活動、公共安全就能發生很大改變。城中村居民提供的一些小的、漸進的改善服務，就能夠放大發揮出良好的社會效果。
對于一個不斷更新發展的城市來說，在城中村地區實現“社會包容”的困難，在于強化本地人口和當地社會實現共生性的社會整合，與城鎮化過程中流動人口和本地人口存在居住隔離、交往隔離、制度排斥與利益競爭的矛盾。促進流動人口社會融合需要加強戶籍制度和福利制度的改革。社會包容涉及到流動人口的社會權利問題，福利制度改革恰恰能夠保證流動人口的社會權利，同時吸納流動人口參與城中村社區的管理事務；加強社區交往和社會網絡的構建。為本地人口和外來人口相互交往、相互溝通提供一些空間，例如通過開放的活動場所、孩童活動的草坪等，就能夠有效建設出公共參與和地方的認同。并通過地方的媒體和互聯網等現代技術應用，有利于創造出可溝通的城市；同時，也需要為本地居民和外來移民提供更大的發展機會，實現向上流動。
支持大量遷移流動人口“創新創業”的困難，在于由于流動人口本身的流動性和非正式性，其草根性的創新創業活動與加強規范化的勞動就業管理、市容管理，以及城中村地區非正式的土地、住房制度形成矛盾。城市總是希望在經濟活動單位上設立一個門檻，如果達到門檻才能進入。其實，經濟體系內在的產業鏈條對于各種經濟或社會需求是多樣化的，是深入城市底端（甚至是深入“地下”的）。因此，城市政府在加強規范性管理的同時，需要有一個吸納機制，將在這個產業社會服務鏈條上的所有人口，包括快遞員、餐飲服務、馬路攤販、社區衛生服務等等都逐步吸納進入城市、有效地整合在城市體系中。因為，有些非正式經濟、非正式活動也有其內在的合理性，為了城中村干凈整齊而取消馬路攤販，看起來實現了很干凈的社區，但卻喪失了城市的活力和豐富生活的內容。相反，如果能夠有一個服務公司將這些低端的、非正規就業的馬路攤正規化，并進行一些市場化的競爭，規則的逐步引入，就能慢慢實現創新。通過類似基層社區的創業創新活動，就能夠創造出新的發展機會，從而將城中村發展真正被城市體系所包容，為人的不斷發展和城市的不斷成長提供可能。
在城市化過程中，特大城市邊緣地區的城中村地區流動人口大量集聚，改變著城市的空間形態、人口結構和社會結構，增加新的經濟活動和社會生活。城中村的社會治理需要應對“城市病”，同時需要支持現代城市的“新生”。流動人口大量集聚和城中村的社會治理，不能僅以人口調控和移民排斥為手段簡單應對，這不僅無助于解決根本問題，還會傷害移民城市新生發展的根基，并激發社會矛盾，不利于城市的正義，也會帶來新的社會問題。
城中村地區流動人口社會治理的途徑，要努力維持秩序和服務、實現社會整合和發展。世界范圍的大城市往往都是吸納大量移民的移民城市，應該樂觀地相信移民所帶來的城中村問題是有解的，移民和城市未來是有解的。通過從社會治安管理過渡到社會治理，加強人口和社會的管理和服務，推動社會整合和社會融合，以及制度化地加強對流動人口的包容和支持，特大城市城中村地區可以改變“城市病”集中、社會問題和社會矛盾突出的表象，而轉而逐步成為城市成長最有活力的地區。(作者：復旦大學社會發展與公共政策學院教授 任遠)
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