十八屆三中全會提出全面深化改革的目標，而國有企業改革是其核心之一。隨著國企改革逐步邁入深水區，“分類改革”甚至“一企一策”成為新一輪改革的關鍵詞，引起廣泛關注，但具體如何區分對待，相關政策仍未完全落地。半月談記者梳理國企改革脈絡后發現，從行業類別、體制背景與央地關系三個維度透視錯綜復雜的國企格局，對分類改革治理有積極意義。

　　壟斷型與競爭型：區別對待，分類推進

　　作為較早推出國企改革方案的省市，上海市出臺的《進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》將國有企業分為三類：“競爭類國企”以經濟效益最大化為主要目標；“功能類國企”以完成戰略任務或重大專項任務為主要目標；“公共服務類國企”以確保城市穩定運行、實現社會效益為主要目標，并引入社會評價。

　　這個思路在其他省份也得到印證。近日，湖南省委下發的《關于進一步深化國有企業改革的意見》，也將國有企業按公益、功能、競爭三個類別。

　　作為十八屆三中全會指明的深化國企改革的主要方向，混合所有制改革成為此輪改革的關鍵詞。據湖南省國資委負責人介紹，公益類企業以實現公共政策性目標為主，主要是重要民生領域企業，因此保持國有獨資或國有絕對控股。

　　對于分布在制造業、建筑業、商業、服務業等領域的競爭類國有企業，將按照混合所有制經濟的要求進行開放，實施國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合。此外，在完成股份制改造的基礎上，培育其上市，到2020年國有資產證券化率達到80%。

　　相對于競爭類國企，涉及國家經濟安全的壟斷型國企是否推行混合所有制，如何推行混合所有制似乎更難決策。

　　不久前中石化宣布啟動一項議案，稱將對中國石化油品銷售業務板塊進行重組，同時引入社會和民營資本參股，實現混合所有制經營。

　　國務院國有重點大型企業監事會主席季曉南表示，中央一再強調涉及國家安全、國民經濟命脈的關鍵領域，國資要保證百分之百或者是絕對控股；一般的競爭性領域、支柱型產業相對控股就可以。

　　“我個人認為，成品油銷售并不涉及國家安全、國民經濟命脈問題，而是民生，即油品的質量和保障問題，不必國有絕對控股。”季曉南說。

　　業內人士表示，壟斷性國企的部分業務應實行有限競爭，在國有體制下進行市場化改革，形成平等競爭、優勝劣汰的市場環境，引入混合所有制。

　　國資委商業科技質量中心主任衛祥云強調，壟斷性行業國企改革的意義更加重大。引入民營資本，可以提高效率、降低成本、提升毛利率、改善盈利，最終對企業評估的價值就會發生改變。這將有望帶動包括石化、水電和通信、金融等領域的上市國企的資產價值向上重估。

　　新國企與老國企：建立現代企業制度是關鍵

　　簡單地用產生的時代背景來劃分國企“新”與“老”顯然有失公允。在多輪國企改革之后，按照建立現代企業制度的目標，在自身內部基本建立了適應市場化要求的體制機制的國有企業均可稱為“新國企”。

　　“國企改革已邁入深水區，但很多計劃經濟時代的國企，上一輪改革的目標都沒有完成，歷史負擔十分沉重。”一位多年研究國企改革的專家表示。

　　總體來看，老國企主要分布在鋼鐵、有色、煤炭、建材、建筑施工等傳統的基礎產業，屬于完全競爭領域，市場競爭態勢明顯。煤炭、化工、建材又與經濟大勢密切相關，隨著國內經濟增速放緩，一些基礎性的需求相應減少，產能過剩問題突出。

　　此外，老國企還面臨企業職工安置、管理模式調整、產業升級換代等多重包袱。河北省工業和信息化廳廳長王昌表示，在這一傳統鋼企集中的省份，五年內，要壓縮鋼鐵產能6000萬噸，僅此一項，就直接影響20萬人、間接影響40萬人就業。

　　值得注意的是，除去計劃經濟時代產生的老國企，近年來一些以計劃經濟思維“大干快上”的風電、多晶硅等所謂“新興產業”的發展模式，或多或少都有“老國企”的影子。如風力發電行業，現在全國風力發電設備閑置達40%。2010年風力設備行業毛利率30%，2011年降到10%，2012年已經是全線虧損。

　　專家表示，一些國企之所以連年虧損還堅持生產，一個重要因素就是國有股“一股獨大”，股權結構不合理易致盲目決策。

　　央地企業與地方政府關系之變

　　近年來，盈利水平低、利潤負增長，已成為地方國企普遍存在的難題。

　　2013年1至5月，地方國企累計實現利潤2221.4億元，背后卻對應著近39萬億元資產。也就是說，每萬元資產盈利僅為57元，遠不及1萬元3個月定期存款的利息（71.25元）。

　　相對于央企，地方國企承擔了地方發展重任，其表現和地方政府的政策高度相關，在受到地方政府關照的同時，他們也面臨著過度投資導致產能過剩、行政干預企業等問題。

　　“地方國企，很大毛病是政企不分。”中國企業研究院首席研究員李錦認為，地方國企不應受制于地方財政增長需求，應有“壯士斷腕”的決心，采取主動有效的措施，停止高消耗和不利于長遠發展的項目。

　　近年來，地方政府與央企關系在發生變化。

　　“地方政府對待能源央企經歷了三個階段，即熱情招商、清醒看待、索要條件。”華彩咨詢總裁白萬綱表示。

　　央企綜合實力突出，研發能力強，資金、技術、人才、信息、品牌等優勢明顯，產業控制力、影響力、帶動力和根植性強，有利于改善地區產業結構和所有制結構，長期以來是各地要重點招引的“金鳳凰”。

　　同時，超過110家中央企業中，總部在北京的超過80%，而生產單位分布在全國各個省、市、自治區。國務委員王勇曾說：“央企本身沒有一寸土地，沒有一噸資源，只有依靠與地方的合作才能生根發芽。”

　　央企投資模式不同，地方政府得到的具體收益也不盡相同：如果是本地注冊的子公司，地方政府按照相應的比例享受稅收利益；如果是分公司，央企在總部所在地納稅，地方政府享受不到稅收利益。

　　此外，隨著央企的發展，央企與地方政府的矛盾也在出現，并不斷激化。

　　專家分析指出，由于屬于不同的利益主體，當央企的壟斷開始損及地方政府的利益時，裂痕就會產生，如果問題得不到解決，會激化成各種各樣的矛盾。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍建議：“完善稅收體制，調整中央和地方稅費分配比例，規范區域橫向稅收分配制度。加快資源稅改革步伐，緩解資源型城市轉型發展的資金壓力。”

　　無論是央地矛盾還是地方國企的發展困境，要在新一輪的國企改革中得到解決，最重要的是，“讓政府的歸政府，市場的歸市場”。（記者 丁文杰 史衛燕）