[摘要] 監察法的制定和實施,對實現國家監察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作,推進國家治理體系和治理能力現代化,將產生積極和深遠的影響。
2018年3月20日十三屆全國人大一次會議審議通過監察法,并將頒布實施。監察法總結黨的十八大以來反腐敗實踐經驗和國家監察體制改革成果,對監察工作的指導思想、監察工作的原則和方針、領導體制和監察委員會的產生、性質及其職責、監察范圍、監察權限、監察程序、反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督、法律責任等,作了明確規定。監察法的制定和實施,對實現國家監察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作,推進國家治理體系和治理能力現代化,將產生積極和深遠的影響。
黨內監督和國家監察具有內在一致性和高度互補性
在我國,中國共產黨是領導核心。我們黨全面領導、長期執政,面臨的最大挑戰是權力得不到有效監督,領導干部容易受到腐蝕。黨的執政地位,決定了加強對權力運行的監督制約,必須首先加強黨內監督,但加強國家機器的監督必不可少。
黨的十一屆三中全會以后,黨開始探索在改革開放和社會主義市場經濟條件下加強黨和國家監督的方式方法。1983年,黨的紀律檢查機關恢復重建并與行政監察機關合署辦公,黨中央探索建立派駐制度和巡視制度,黨內監督體制和制度體系逐步完善。同時,按照1982年憲法、法律和有關規定,我國逐步建立了包括國家機關的監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督在內的法治監督體系。
黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,采取一系列新的舉措加大全面從嚴治黨力度,強化標本兼治,堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍,堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”,黨內監督得到有效加強,監督對象覆蓋了所有黨組織和黨員,不敢腐的目標初步實現,不能腐的籠子越扎越牢,不想腐的堤壩正在構筑,反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展,全面從嚴治黨成效卓著。
在充分肯定成績的同時,也要清醒地看到,當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜,國家機關、國有企事業單位中產生貪污受賄、權力尋租、利益輸送等腐敗問題的土壤和條件依然存在,而且腐敗行為隱蔽復雜、調查取證難度大。從一些國家或地區的經驗看,建立專門的監察機構很有必要。但我國過往權力結構中,對依法履行公職人員的監督,存在權力不夠集中、難以形成合力和監察范圍較窄等不足。
中國特色社會主義進入新時代,黨和國家監督也要有新氣象新作為。黨的十九大報告對全面從嚴治黨作出戰略部署,要求深化國家監察體制改革、制定國家監察法,加強對權力運行的制約和監督,構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系,把黨內監督同國家機關監督等貫通起來,增強監督合力。
從目前我國公務員結構和干部隊伍結構上看,我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員,黨內監督和國家監察具有內在一致性,也具有高度互補性。因此,一方面要強化黨內監督,另一方面,對黨內監督覆蓋不到或者不適用于執行黨的紀律的公職人員,要依法實施監察。
深化國家監察體制改革,成立監察委員會,并與黨的紀律檢查機關合署辦公,代表黨和國家行使監督權和監察權,履行紀檢、監察兩項職責,目的就是為了健全黨領導反腐敗工作的體制機制,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。
黨和國家的治理體系要求依規治黨和依法治國結合,既要依據黨章黨規黨紀管黨治黨,又要依據憲法法律法規治國理政。制定實施監察法,就是通過立法方式保證依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一,不斷提高黨和國家的監督效能。
以監察法為基本遵循加強對公職人員的監督
監察法的制定實施,為深化國家監察體制改革,加強對所有行使公權力的公職人員的監督提供了基本遵循。
要深刻領會黨中央關于制定監察法和深化國家監察體制改革的戰略部署,切實統一思想和行動,提高依法行使權力、履行職責意識,為監察法實施做好相關準備。
要準確把握監察委員會的性質。監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關,不是行政機關、司法機關,其依法行使的監察權,不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加,而是在黨直接領導下,代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督,既調查職務違法行為,又調查職務犯罪行為。
要明確在國家權力結構中設置監察機關,是從我國歷史傳統和現實國情出發加強對公權力監督,體現了中華民族傳統制度文化,是對中國歷史上監察制度的一種借鑒,也是對當今權力制約形式的探索和豐富、發展人民代表大會制度的重大改革創新,而絕不是搞“四權”憲法和權力分立。
要準確把握監察委員會的領導體制和工作機制。一方面,為保證黨對反腐敗工作的集中統一領導,黨的紀律檢查機關同監察委員會合署辦公,對黨委全面負責,履行紀檢、監察兩項職責,在領導體制上與紀委的雙重領導體制高度一致；監察委員會在行使權限時,重要事項需由同級黨委批準；國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作,上級監察委員會領導下級監察委員會的工作,地方各級監察委員會要對上一級監察委員會負責；另一方面,監察委員會由人大產生,要對人大及其常委會負責,并接受其監督。
要以監察法制定實施為契機,深化國家監察體制改革,在目前擴大試點工作有序推進基礎上,繼續在依法履職、紀法貫通、法法銜接、行使職權和完善配套法規制度上下功夫,把制度優勢轉化成治理效能。同時,監察委在履行職責過程中,既要加強日常監督、查清職務違法犯罪事實,進行相應處置,還要貫徹懲戒與教育相結合、寬嚴相濟、標本兼治、德治和法治結合的原則。
要準確把握監察委員會與其他機關的配合制約關系。監察委員會依法獨立行使監察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。同時,要強化自我監督,堅持集體決策,細化工作流程,嚴格審批權限,規范內控程序,自覺主動接受黨內監督和社會監督,建設忠誠干凈擔當的紀檢監察干部隊伍。
(作者 任進 系國家行政學院法學部教授、博士生導師)
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