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　　稅收是國家治理的重要工具。治國水平的高低，則在治稅上得以充分體現。當前，社會上對于減稅存有太多的曲解和謬識，不僅掩蓋了諸多問題的實質，而且干擾了政策制定，處理好減稅的問題則成為治稅的焦點和關鍵。我國當前應實行新的減稅思維和舉措，既非傳統意義上的減稅——只是泛泛地下調稅負或減免稅收，也非簡單地“一減了之”，其要義在于“以調促優”，即以稅負結構的調整，優化稅制和國民收入分配格局，主動應對國際形勢新變化，構筑全球新戰略，培育新的競爭優勢，搶占發展先機。

　　一、減稅：兩重矛盾下的困境

　　當前，社會上圍繞減稅出現了多種聲音和爭論。支持減稅者認為，企業稅收成本過高、居民稅負感過重導致當前經濟增長乏力；反對減稅者則認為，當前財政收支矛盾尖銳，宏觀稅負并不高，減稅空間不大，并且減稅難以改變經濟形勢。此外，在支持減稅的觀點之中，又存在如何減稅的爭論。從表征上而言，當前減稅面臨著似乎難以解決的兩重矛盾：

　　其一，宏觀名義稅負與居民、企業實際稅負感存在較大差異的矛盾。稅負高低是中國近年來爭議比較多的一個問題。從調查來看，企業和居民普遍反映稅負過重，并認為這是抑制企業發展和居民消費的一個重要因素。然而，從指標數據國際比較來看，目前我國的宏觀稅負并不高。按照統一口徑衡量，無論是小口徑、中口徑，還是大口徑，近幾年我國的宏觀稅負與發展中國家平均水平大致相當，低于發達國家平均水平，這與居民、企業實際稅負感之間形成明顯差異。降低企業和居民的稅負感意味著需要減稅，而從宏觀稅負水平視角來看，又似乎不存在多少減稅的空間。因而，看似存在難以有效解決的矛盾

　　其二，抑制經濟下行的減稅需要與財政收支尖銳的矛盾。雖然減負并不等同于減稅，但減稅歷來是應對經濟下行的重要措施。當前，需求萎縮與供需脫節，加之企業債務加劇、成本上升、利潤下降等問題，引發整個宏觀層面的需求不足、投資下降、創新乏力、資產負債表惡化等，從而形成連鎖下行鏈條，使國民經濟面臨自增強式下行危險。應對這種狀況，必然需要減稅，使企業“輕裝上陣”，激發經濟活力。然而，隨著財政收入增幅放緩，財政收支壓力增大，特別是教育、社會保障、醫療衛生等基本公共服務支出呈剛性增長態勢；應對環境修復治理、人口老齡化、城鎮化以及“補短板”等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾已經十分尖銳、財政風險陡然上升。因此，社會上有一種觀點認為，在這種情況下，如果實施大規模的減稅，可能進一步加劇財政收支矛盾，引發公共風險。既要減稅，又要增加財政支出，財政仿佛陷入兩難境地。

　　這兩重矛盾，困擾著當前減稅問題。從前段時間來看，我國實施了包括“營改增”在內的諸多減稅措施，并試圖通過擴大財政赤字，來解決減稅與財政收支壓力的矛盾。但這兩重矛盾并沒有得以解決，居民和企業普遍反映稅負感仍很重。問題究竟出在哪兒？

　　二、兩重矛盾并非減稅問題的實質

　　任何看待這兩重矛盾，是認識和處理減稅問題的前提。其實，“兩重矛盾”只是問題的表象，既非減稅的實質，也非無解。正確認識和把握減稅，必須明確以下幾個問題：

　　其一，為何宏觀名義稅負與居民、企業實際稅負感存有明顯的差異？

　　認識這一問題——宏觀稅負不是很重、企業和居民的稅負感卻非常之重，即“宏觀不重、微觀重”，首先必須明確衡量稅負高低的標準是什么。宏觀稅負只是衡量總體稅負水平的一個指標，它無法反映微觀主體的稅負結構狀況。同一宏觀稅負水平，給不同的微觀主體帶來的稅負感并不一樣。不能簡單地以宏觀稅負的高低，來衡量微觀主體稅負感的輕重。同樣，衡量不同微觀主體稅負的輕重也不能只用某單一指標，否則，就可能得出錯誤結論。例如，有人認為當企業稅負重，主要是由于間接稅為主的稅制體系造成，企業承擔了大部分稅，而居民稅負偏低。但實際情況并非如此，普通居民的稅負感同樣較重，顯性的納稅額較少，并不意味著稅負輕。

　　不同納稅主體的稅負感重，其原因并不相同。對企業而言，衡量其稅負輕重的一個較為有意義的指標是企業納稅額與其利潤的比較。雖然這一指標也存在一些缺陷，并不是十分嚴謹，如統計口徑存在交叉、重復計算問題，但仍可用其大致觀察企業稅負感的輕重。當前企業普遍認為稅負較重的一個原因，就是在經濟下行期，隨著企業利潤的下降，稅負重的問題凸顯出來。實際上，企業稅負感重的原因，除了來自于繳納的稅收之外，還有大量的來自政府部門的費、基金、亂攤派和亂罰款以及來自于中介、行業協會等機構的收費等。

　　而居民稅負感則與居民的實際支付能力、生活成本以及公共服務狀況密切相關。對于低收入者而言，雖然個人所得稅等顯性納稅不多，但由于我國間接稅占大頭，因而承擔的隱性稅負并不一定低，加上公共服務相對欠缺，致使其支付能力下降，尤其是在居民住房、醫療等生活成本較高的情況下，造成其稅負感相對較重。對于中等收入者而言，既需要間接承擔企業轉嫁而來的商品稅，又需要繳納個人所得稅，并且個人所得稅沒有根據其負擔情況做應有的抵扣，致使其稅負感較重。與上述納稅群體相比，高收入人群的稅負則相對較低。

　　總之，宏觀名義稅負與居民、企業實際稅負感存有明顯的差異，并不是一種矛盾，相反，這種看似矛盾恰恰反映出我國制度中存在的問題，并且暗含了解決問題的方向。

　　其二，在財政收支矛盾較大的情況下，究竟有沒有減稅空間？

　　有人以稅收占比不高、財政支出壓力較大，斷然認為沒有減稅的空間，應減費而不是減稅。這種觀點屬于狹隘的財政觀——就收支論財政。從表面上，財政收支矛盾較大，不存在減稅的空間，然而，情況并非如此，這也是筆者倡導的減稅新思維與傳統意義上減稅的明顯區別之一。財政是國家治理的基礎和重要支柱，我們不能僅在狹隘的收支里打轉轉、看問題。既然企業和居民稅負感主要來自于制度因素造成的稅負結構不合理，那么我們就不能將我國當前的減稅，局限于一般意義上的泛泛減稅——只是簡單地下調稅負或減免稅收，而應矯正制度帶來的納稅人稅負結構不合理問題，在結果上必然表現為有增有減。從這個意義上而言，判斷有無減稅的空間，首先應立足于稅負結構公平、合理程度。在納稅人稅負結構不合理的情況下，顯然存在稅制優化意義上的減稅空間。此外，判斷有無減稅的空間，還應結合財政支出和公共資源配置等狀況來分析。在收支矛盾突出的同時，有三個問題需要格外關注：

　　一是財政收支緊張與支出低效、浪費較為嚴重并存。這既包括來自一些效率較低的財政補貼，也包括一些部門的年度一般公共預算支出。盡管近些年，我國在預算管理制度方面采取了一些改革措施，提高了預算編制、執行和管理的科學性，但一些部門仍存在有錢花不出去、不顧支出效率，甚至亂花錢等現象。這些問題，都與制度和政策有關。取得財政收入是為了滿足公共支出的需要，從這角度而言，壓縮財政支出、提高支出效率，可為減稅騰出空間。

　　二是社會資源，特別是公共資源的緊缺與低效、浪費并存，即存在公共資源配置的扭曲。這一問題主要表現在部分長期虧損的地方國有企業和地方債務平臺等方面。它們占據了大量的信貸、財政補貼等優質資源，卻沒有產生應有的效應，對地方財源培植、企業轉型升級、民企發展等帶來了消極影響，制約了地方財力的發展潛力和拓展空間。通過公共資源的優化配置，系統地解決財政收支矛盾中的部分突出問題，如地方債務、社保等問題，有利于釋放風險，緩解財政壓力，從而為減稅提供空間。

　　三是債務結構的調整和中央債務規模的適當擴大，也可為減稅提供一定的空間。從政府債務總體規模來看，我國的債務風險總體可控，特別是中央政府的負債率，在全球主要經濟體中仍相對較低，并且我國的赤字具有“建設性”和“生產性”特質，不同于歐美國家“消耗性”赤字，中央赤字的適當擴大仍有一定空間。但是應高度重視地方債務的結構性風險，根據經濟發展和財力狀況，調整地方債務存量結構。債務結構的優化、調整和中央赤字的適當擴大，可為減稅提供一定的空間。

　　綜上所述，基于解決納稅人稅負結構不合理的減稅，不同于一般意義上的減稅，減少了對財政收入的不利影響，此外，調整支出結構、壓縮支出規模、優化公共資源配置、調整地方債務結構并適當擴大中央債務規模，都將會為減稅帶來一定的空間。

　　其三，降低宏觀稅負不能只著眼于稅

　　當前，企業和居民的稅負感重，除了稅負結構不合理之外，還與稅費關系不合理、規費種類繁多、制度性交易成本高以及存在中介收費、亂攤派等大量隱性負擔等有關。例如，“五險一金”繳費比例較高，不僅給企業帶來的沉重負擔，也影響了居民的可支配收入。再如，除了政府部門種類繁多的規費之外，還存在中介、行業協會收費不規范問題，有的地方甚至較為混亂，加重了企業的負擔。一方面，缺少專門的法規，國家對中介服務和壟斷行業監管力度不夠；另一方面，由于利益關聯，存在大量“紅頂中介”，雖然一些中介機構與相關行政部門名義上脫鉤，但其利益關聯仍較大，導致收費較高且較為混亂。

　　此外，政府提供公共服務水平、質量與公眾的現實需求存有差距，“取之于民”后“用之于民”時被行政成本沖銷、消耗較多，這也增加了企業和居民的稅負感。因此，降低宏觀稅負不能只著眼于減稅，而要統籌稅費關系，清理、規范政府性基金、收費以及中介服務項目和收費，取消或降低部分涉企經營服務性收費，降低企業的制度性交易成本。

    三、減稅不是權宜之計，應成為培育新競爭優勢的大戰略

　　在當前經濟下行壓力仍較大的情況下，減稅無疑將會降低企業和居民的稅負感，對于扭轉經濟下行趨勢、增強經濟活力非常重要的作用，這是減稅最為直接的目標。然而，減稅的意義遠不僅于此。減稅的深層次目標在于優化稅制結構和國民經濟分配關系，引導社會價值取向，倒逼行政改革，實現政府——市場關系的動態平衡，構筑全球新戰略，培育新的競爭優勢，消除中國走向復興的內在障礙和外部制約。

　　（一）優化制度、引導社會價值取向，消除持續健康發展的內在障礙

　　收入分配和社會價值取向，這兩大問題將在一定程度上決定中國走向復興的高度和廣度。一個良好的稅收制度和政策，不僅能適時優化調整，成為促進經濟持續發展的重要手段，而且能平衡國內各種復雜的利益關系，成為維系良序社會運轉的支柱。從現實情況來看，稅收在調節收入分配方面還有欠缺，甚至出現“逆調節”現象——在某些領域稅收加劇了收入分配的不公平。這一問題，主要是稅制不合理所造成，這也是導致當前企業和居民稅負感較重的主要原因。

　　從稅種體系來看，直接稅和間接稅比例的不合理，部分稅種的缺乏。在間接稅比重高的情況下，低收入階層由于恩格爾系數很高，承受了相比而言痛苦程度較高的稅負。缺乏遺產稅、贈與稅、特別消費稅以及對個人居住征收的房產稅等從不同環節對個人收入進行調節的稅種，致使稅收調節收入差距的能力有限。從稅種的制度設計來看，存在諸多不合理之處。例如，個人所得稅基本上淪為“工薪稅”，個人所得稅收入大都由普通工薪階層承擔，高收入階層承擔的比例很小，這與大部分國家形成較大反差，并且抵扣制度不完善，沒能根據納稅人的實際負稅能力來確定負稅水平。此外，目前稅收體系中存在諸多重復征稅的現象，如企業所得稅和個人所得稅對某一稅源的交叉重復征稅，也增加了企業和居民的稅負感。

　　稅制不合理，表明了稅收的公平性有待于提升。然而，公平正義應是社會主義最基本的價值觀，稅收制度設置的理念，對公眾價值觀產生重要的影響，理應體現這一基本價值觀。同時，我們貫徹共享的發展理念，必然在稅收上要求公平，尤其是要體現量能納稅原則。我國當前減稅的方向，就是要消除稅制的不公平問題，調整負稅結構，體現公平正義的社會價值觀和共享的發展理念，為我國持續健康發展消除內在障礙。

　　（二）主動應對國際形勢新變化，構筑全球新戰略，以稅制調整和優化培育新的競爭優勢，搶占發展先機

　　我國走向復興，國際環境非常重要。在經歷了長達十多年的戰略機遇期后，國際形勢發生了新的變化，對我國的不利因素在增加，特別是隨著特朗普當選美國新一屆總統，給我國發展帶來了諸多不確定因素。中美之間的合作與競爭，將成為未來國際經濟形勢發展變化的主要因素。

　　在諸多競爭因素里面，制度競爭是核心，而稅制競爭又是制度競爭中的重要一環。特朗普在總統競選期間，曾宣布以全面減稅為核心的經濟政策競選主張，主張將聯邦個人收入所得稅率簡化、降低，并將最高聯邦企業所得稅率由目前的35%降至15%，提議對美國企業海外利潤一次性征收10%的稅。這些主張不僅將增強了美國企業的競爭力，而且還將促使大量海外資金回流美國。同時，2016年12月15日，美聯儲宣布將聯邦基金利率提升25個基點，表明美國進入重啟加息周期，這也對我國帶來了較大壓力。無論特朗普做出的減稅承諾能否實現，我國都需主動求變，拿出自己的應對方案，形成稅制優勢。一方面，如上文所分析，做好我國國內自己的事情，解決稅制缺陷，優化收入分配格局，穩定內在基礎；另一方面，以減稅為抓手，調整稅負結構，減輕企業稅負，使其輕裝上陣，增強對外競爭的能力。同時，以減稅形成我國的稅制優勢，減少美國加息和減稅帶來的負面影響。否則，我國將會十分被動，處于極為不利的境地。

　　（三）倒逼行政改革，實現政府與市場、社會關系的動態平衡，提升資源配置效率

　　實現政府與市場、社會關系的動態平衡，是我國經濟社會轉型和健康發展的內在要求和基本保障。我國始終把推進政府改革、調整政府職能作為一項重要的改革任務，簡政放權，為市場主體“松綁”。盡管取得較大成效，但政府與市場、社會關系仍不平衡，我國當前經濟社會中出現的諸多矛盾與問題，也大都與此有關，特別是政府的“越位”和“缺位”，影響了市場經濟和社會運行的質量和效果。解決這一問題，不僅需要主動改革，也需要實施倒逼機制，倒逼地方和一些部門“自我革命”。

　　通過“減稅——縮減支出——調整職能和事權——退出部分競爭性領域”這一邏輯，形成倒逼機制，使市場在資源配置中發揮決定性作用。一方面，倒逼政府調整、下放部分事權。政府事權最終通過財政得以體現和落實。減稅，必然給財政支出帶來壓力，倒逼政府調整職能和事權，減少政府亂作為，為市場進一步“松綁”，激發內在活力。另一方面，倒逼地方政府加快處理地方債務和低效國有企業，在整體上盤活資源，以減輕減稅帶來的財政壓力。

　　四、統籌全局的減稅策略

　　實現減稅的上述深層次價值，取決于如何去“減”。筆者本文所指的“減稅”，并非傳統意義上的減稅，也非簡單地“一減了之”，其要義在于“以調促優”。為此，需要樹立綜合、系統的減稅理念，統籌稅費關系、財力分配、公共資源使用，以稅負結構的調整和制度完善，優化國民收入分配格局，解決當前的稅制中的矛盾和問題，降低企業和居民的稅負感，同時構筑全球新戰略，主動應對國際形勢新變化，培育新的競爭優勢，搶占發展先機。

　　其一，實行有增有減，調整稅制結構。

　　一是下調增值稅和企業所得稅稅率。將增值稅一般納稅人稅率降至12%左右，并合并簡化稅率結構；將企業所得稅降至20%左右。之所以如此提出下調稅率，是充分考慮了中央與地方的承受能力、納稅人的稅負影響、稅收執行和征管狀況、國外稅制狀況以及現行稅制中的一些優惠等多種因素。通過這種稅率普降，一方面，降低企業負擔，增強其活力和對外競爭力，另一方面，為房地產稅等開征騰出稅收“空間”。

　　二是調整、完善個人所得稅。加快改革個人所得稅的分類稅制模式，考慮家庭成員的收入和支出因素，并堅持性質相同的收入應該相同對待，消除制度差異。擴大減除費用范圍和標準，不僅要考慮有利于維護人的生存權與發展權，而且要基于道義和法律義務承擔的需要，應該把家庭的贍養人員考慮在內。將家庭教育支出、醫療費用、房貸利息、房租等設置成獨立的扣除項目，在稅前扣除。

　　三是大幅調整消費稅。基于調節收入分配、保護健康、節能減排等需要，調整消費稅征收范圍和稅率水平，不符合節能、環保等技術標準的高耗能、高污染和嚴重消耗資源的產品納入征稅范圍，并針對部分奢侈性產品和特殊消費行為，開征特別消費稅。四是加快開征針對個人居住的房地產稅、環保稅，研究制定遺產稅、贈與稅等。一方面，增強稅制的調節功能；另一方面，彌補減稅帶來的財政收入缺口。但需注意，應以不增加中低收入者的稅負為開征新稅和制度設計的前提。

　　其二，統籌稅費關系，清理各類收費、基金。

　　一方面，清理、降低政府性收費、基金。繼續大幅降低社會保障繳費率，減輕企業負擔、增加居民可支配收入。清理、規范政府性基金、收費，適時取消殘疾人就業保障金和水利建設基金等基金、收費。結合房地產稅、環保稅等稅的開征，歸并、取消相關領域的收費、保證金等。將條件成熟的基金和收費，盡快實現費改稅。

　　另一方面，清理規范中介服務項目和收費，取消或降低部分涉企經營服務性收費。清理各部門行政審批中介服務項目，破除中介服務壟斷，切斷中介服務利益關聯。對一些中介收費實行目錄管理，明確各項前置性評估、年檢收費。根據各行業發展情況，對收費目錄實行動態管理。規范行業協會的會費收取，禁止以各種行為、名義向企業攤派。加快推進社會團體與行政部門脫鉤，禁止其利用行政資源向企業收取費用。

　　其三，優化公共資源配置，減輕財政支出壓力，激活社會資源。

　　針對大幅降低社會保障繳費率帶來的財政壓力，將部分國有產權劃歸社保，充實社保實力，減輕財政壓力。同時，加快社保制度改革，擴大社會保障覆蓋面，提高統籌層次和保障水平，建立更為公平的社會保障制度。調整地方國有資本（資產）存量結構，在做強、做優、做大的前提下，兼并重組、處置低效國有資產，解決因地方融資平臺和“僵尸企業”而導致的經濟資源配置低效問題，激活社會資源，使資源在社會整體層面得到優化配置。

　　其四，調整債務結構，適當擴大中央債務規模。

　　一方面，中央財政赤字仍有擴大的空間，為應對減稅帶來的收支壓力和發揮積極財政政策的作用，需要適度擴大中央財政赤字和國債規模，發行基礎設施建設公債、環保公債等專項或特別國債。另一方面，調整地方債務結構，清理、消化地方政府及其融資平臺的存量債務。根據經濟發展和財力狀況，加大各地債務清理力度，除債務置換之外，還應采取轉換股權、資產證券化、信托等方式消化存量債務，壓縮地方政府及其融資平臺的債務規模。

　　其五，調整財力分配方式，增強地方政府統籌安排資金的能力。

　　一是壓縮一般性支出，改革部分收入、資金使用機制。改革國有土地出讓金收入的使用范圍和方法，增強地方政府統籌安排資金的能力；改革庫款考核制度，清理專戶結余，統籌回收沉淀資金，增加民生保障能力；整合財政專項資金和基金，完善退出機制，提高財政資金使用效率。

　　二是合理調配轄區內財力。結合下調增值稅和企業所得稅給財政分成帶來的影響，在中央與地方財政事權和支出責任劃分改革基礎上，考慮稅收特點、征管條件、市縣承受能力等因素，規范地方各級政府間的收入、事權以及支出責任劃分。

　　三是構建統一的“大預算”。在統一財力、統一分配的基礎上，統一、協調預算體系，使一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算有機銜接，納入統一的“大預算”，加強各預算資金之間的協調、統籌能力。

　　四是維護財權的完整性，矯正財力分配的碎片化和分散化行為。改變一些準預算機構掌握大量財政資金分配權的狀況，提高財政資金的整體配置效益。

　　（作者：陳龍 財政部中國財政科學研究院研究員）