在城鎮(zhèn)化不斷加快的情況下，凍結(jié)了20年的縣改市也正在重新開閘。

　　縣改市重新開閘

　　日前，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意撤銷寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級寧鄉(xiāng)市，以原寧鄉(xiāng)縣的行政區(qū)域為寧鄉(xiāng)市的行政區(qū)域。寧鄉(xiāng)市人民政府仍駐玉潭街道金洲大道5段398號。寧鄉(xiāng)市由湖南省直轄，長沙市代管。

　　寧鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)業(yè)大樓。圖/陳建平。來源：紅網(wǎng)

　　寧鄉(xiāng)縣改市，透露了一個重要的信號，即暫停了20年的縣改市，開始真正的重新開閘。此間的背景是，上世紀(jì)八九十年代，縣改市在浙江、江蘇、山東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)蔚然成風(fēng)。其中，江蘇縣級市數(shù)量超過了縣的數(shù)量，蘇南的縣基本都改了市。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在井噴期的1994年~1996年，全國共有95個縣改市和1個新設(shè)縣級市。改為市之后，江浙魯?shù)仁〉目h域經(jīng)濟也得到了快速發(fā)展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據(jù)。統(tǒng)計顯示，至1998年，我國縣級市數(shù)量達(dá)437個，其中近350個為縣改市。也就是說，有接近15%的縣改為市。

　　不過，縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，從而帶來不少問題。比如，許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊、大量占用耕地等問題，“假性城市化”俯拾皆是。

　　中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經(jīng)分析，主要是當(dāng)時改得太快，很多不具備條件的縣也改成市，由此帶來了很多問題。

　　在這種情況下。1997年，國務(wù)院暫停了實施10多年的撤縣改市政策。此后的近20年間，只有少數(shù)縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)。比如吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹、云南香格里拉、四川康定的縣改市。去年5月，江西星子縣改市，則是為了改變廬山“一山多治”局面，促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟發(fā)展的需要。

　　相比之下，此次湖南寧鄉(xiāng)縣改市具有更為深遠(yuǎn)的意義。寧鄉(xiāng)位于湖南中部，隸屬省會長沙市，面積2906平方公里，常住總?cè)丝?116.8萬人。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年寧鄉(xiāng)縣實現(xiàn)GDP1098.35億元，比上年增長11%。按常住人口計算，人均GDP達(dá)87826元。第十六屆縣域經(jīng)濟基本競爭力排名前移4位，躍居全國百強第35位，中部第3位。

　　分析認(rèn)為，撤縣設(shè)市，將對寧鄉(xiāng)進(jìn)一步提升城市定位，增強城市功能，拓寬發(fā)展空間等具有重要的戰(zhàn)略意義。

　　牛鳳瑞說，縣改市不可能永遠(yuǎn)暫停。尤其是經(jīng)過了20年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)提高了很多。縣改市的速度已經(jīng)與城市化的客觀進(jìn)程不匹配，嚴(yán)重滯后于城市化的進(jìn)程。再加上這些年不少縣級市改成區(qū)，因此城市數(shù)量反而減少了。“但是城市的發(fā)展是客觀存在的，很多縣城、特大鎮(zhèn)實際上已經(jīng)是城市，只是沒有這名號而已。”

　　今年的政府工作報告提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用。

　　超200縣欲改市

　　縣改市，帶來的變化顯而易見。由于縣的重點是農(nóng)業(yè)發(fā)展，市以非農(nóng)為主，兩者的發(fā)展機會也不同。“最根本的是建設(shè)城市中配置資源的權(quán)力增大了。”牛鳳瑞說。比如，一些涉及城市建設(shè)和管理職能的部門，如住建局、城管局等，機構(gòu)規(guī)模將更龐大，以適應(yīng)城建和管理的需要。

　　目前一些經(jīng)濟強縣，經(jīng)濟總量超過了1000億，已經(jīng)相當(dāng)于一個地級市，但卻還是縣的行政管理體制，這樣的體制已經(jīng)不符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需求。這也使得這些地方要尋求突破現(xiàn)有的行政管理體制，需求與自身相適應(yīng)的城市發(fā)展體制。

　　“就像孩子長大后還穿著小衣裳一樣，改成市之后就可以穿更合適的衣裳。”牛鳳瑞說，很多縣，雖然還沒有改成市，但實際上已經(jīng)是個城市了，只是沒有給他們名號而已，所以顯得“名不正言不順”。

　　此外，縣改市，“名分”上帶來的變化也很吸引人。福建一位縣級官員告訴記者，由縣改為市，也有利于擴大知名度，也有利于當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y。“畢竟，市長總比縣長要好聽”。

　　這種利好之下，隨著縣改市的重新開閘，地方也點燃了新一輪縣改市的沖動。根據(jù)《決策》雜志報道，截至到2015年，已在民政部“排隊”申請“縣改市”的縣，超過了200個。

　　專家分析認(rèn)為，在接下來新一輪的縣改市過程中，一定要設(shè)定嚴(yán)格的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，循序漸進(jìn)有序的推進(jìn)縣改市，避免一窩蜂和盲目跟風(fēng)，符合標(biāo)準(zhǔn)的及時設(shè)市，不符合標(biāo)準(zhǔn)的拒之門外。

　　那么縣改市到底有何標(biāo)準(zhǔn)？在2016年12月15日舉行的2016年城市中國計劃年度論壇上，國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長陳亞軍表示，“新的縣級市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序已經(jīng)制定完成，這為加快啟動設(shè)立縣級市提供了基本遵循和制度保障。”

　　盡管新的標(biāo)準(zhǔn)尚未公布，但是毫無疑問，縣域經(jīng)濟發(fā)達(dá)、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化比例較高，城市規(guī)模較大的地方，撤縣設(shè)市的可能性也會比較大。也就是說，包括湖南長沙縣，山東廣饒縣、鄒平縣，浙江嘉興縣、長興縣、德清縣，江蘇海安縣等縣經(jīng)濟實力雄厚、長年位居全國百強縣行列的縣，改市的可能性不小。當(dāng)然，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，在經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化指標(biāo)方面，中西部也可能與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有所不同。

　　“經(jīng)濟發(fā)展水平和人口集聚規(guī)模十分重要。尤其是城區(qū)人口的集聚規(guī)模，是是否改市的最重要的指標(biāo)。”牛鳳瑞告訴記者，一個縣是否改市除了看人口集聚和經(jīng)濟發(fā)展程度外，地理區(qū)位也是重要的因素。一些大城市轄下的縣，比如湖南長沙縣，盡管經(jīng)濟很發(fā)達(dá)，人口集聚規(guī)模很大，但這些地方縣改區(qū)的可能性更大。“像長沙縣現(xiàn)在已經(jīng)與長沙市區(qū)連為一體了。”

　　在縣改市和縣改區(qū)之間，很長一段時間以來，相比縣級政府對縣改市的渴求，縣改區(qū)則體現(xiàn)了地級市政府?dāng)U張地盤的迫切愿望。不過是改成市還是改成區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。

　　比如，一些大城市像北京、上海、廣州等一線城市以及杭州、南京等二線大城市，本身具有強大的輻射力和擴散力，其發(fā)展要素已處于外溢的階段，周圍的縣改區(qū)之后，發(fā)展的潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于縣域自我發(fā)展的能力，這樣的縣改區(qū)也更受歡迎。

　　但對于大多數(shù)三四線地級市來說，由于還處在集化階段，希望各個要素向主城區(qū)聚集，縣改區(qū)只會進(jìn)一步吸附周圍縣域的資源。這樣的改區(qū)也往往遭到來自縣一級的反對。