[摘要] 今年3月全國“兩會”期間，中央宣布再改造1000萬戶以上各類棚戶區。作為“微刺激”的重要組成部分，新一輪棚改啟動，但在經過此前6年的全國性棚改大潮之后，剩下的棚戶區改造難度較大。
記者多方調研發現，在利潤空間較大的舊城改造基本完成后，很多城市剩下的是工礦區、林區、墾區等難啃的“骨頭”，這種局面不僅給棚改帶來資金難題，也將極大地制約棚改的進度。更為重要的是，不少三四線城市樓市出現供大于求的狀況，樓市低迷不振，土地財政縮水，這一方面將加大棚改的資金壓力，另一方面也在安置層面帶來協調的問題。
剩下“硬骨頭”
“對于我們開發商來說，棚戶區改造分為兩類，一類是舊城改造，這部分相對容易操作，而且利潤較高;另一類是城市邊緣或遠郊區的棚戶區改造，這部分改造難度大，而且‘油水’少。”上述城市的一名開發商向中國證券報記者表示，在他所在的城市，舊城改造已基本完畢，剩下的都是難啃的“骨頭”。
今年3月全國“兩會”期間，中央宣布再改造1000萬戶以上各類棚戶區。作為“微刺激”的重要組成部分，新一輪棚改啟動，但在經過此前6年的全國性棚改大潮之后，剩下的棚戶區改造難度較大。
就范圍來看，棚戶區改造包括工礦區、林區、墾區改造等幾個方面。其中，位于城市核心區域的棚戶區改造項目通常被稱為舊城改造。與遠離城市核心區的棚戶區改造相比，舊城改造的利潤較高，容易吸引資金進入。
從2008年開始，我國啟動全國性棚戶區改造，在“先易后難”的原則下，很多城市率先完成舊城改造。在上述城市，舊城改造早在前年就已基本完成，剩下的棚戶區改造項目大多位于遠郊區，遭遇“嫌棄”，工作進度緩慢。
以該市南部一宗規模不小的礦區改造項目為例，雖然當地政府為其設置了一系列優惠條件，包括開發貸利率優惠、稅收優惠、給予相鄰土地開發權等，但最近半年來仍乏人問津，導致該項目繼續擱置。
上述開發商表示，遠郊區的很多棚戶區面臨較復雜的歷史遺留問題，如產權、補償標準等，實際操作的難度很大。“如果沒有政府部門的介入，這部分棚戶區很難改造。”另一個重要問題在于，項目位于遠郊區，企業沒有利潤可圖。
這種情況并非個案。今年3月，住建部副部長齊驥表示，根據各地匯總的數據，全國還有1400多萬戶需要進行棚改，這是“硬骨頭”。目前尚未改造的棚戶區大多位于中西部地區、獨立工礦區、資源枯竭型城市和三線企業較集中的城市。處于中西部地區的這些棚戶區大多遠離城市、縣城。
上述城市的一名政府官員向中國證券報記者表示，棚改工作涉及多個部門，各項協調程序較復雜，一些遠郊區的棚改項目前身屬于破產企業，涉及多重歷史遺留問題，目前缺乏較好的解決辦法。因此，盡管期望值較高，但棚戶區改造的進度可能慢于外界預期。
資金困境凸顯
由于存在上述“肥瘦不均”的結構性難題，棚戶區改造的資金困境愈加凸顯。上述官員向中國證券報記者表示，當前棚戶區改造面臨兩個主要難題，資金困境首當其沖。
棚戶區改造是我國保障性安居工程的5個主要住房品種之一。前幾年，有專家認為，與其他保障性安居工程品種相比，棚戶區改造有利可圖，容易吸引社會資本進入，因此不需過多擔心資金問題。但最近兩年來，這種觀點已很少出現。
“之前說的‘有利可圖’，主要是針對舊城改造。現在很多城市只剩下遠郊區的棚戶區改造，資金問題就凸顯了。”業內人士表示，棚戶區改造的資金來源主要包括政府資金和社會資本兩部分，如今這兩部分都出現了問題。在以“房地產經濟”主導的地方經濟模式中，土地出讓收入是主要財政來源，但去年末以來，房地產市場趨冷，土地出讓金銳減，房地產相關稅收下降，地方政府的可支配資金明顯減少。
這一觀點得到很多人士的認同。上述官員表示，一方面，經過多年的房地產大發展，市區的優質土地出讓殆盡;另一方面，當前房地產市場低迷不振，現有的土地“賣不上價”。上半年，該市多宗地塊拍賣遭遇流標、流拍，還有不少地塊以底價成交。“以前做舊城改造，市區的土地價值可以抵扣相當部分投入，政府甚至還有利可圖，但在遠郊區的棚戶區改造中，很多土地沒人接手，價值就無從體現。”
按照這種邏輯，社會資本的積極性降低便不難理解。上述開發商表示，偏遠地區的棚戶區改造的利潤率很低，單個項目幾乎可以低到5%以下，甚至有可能虧本。在改造和安置成本相對固定的情況下，項目既無法賣出高價，又容易陷入銷售困境，會積壓大量資金。
在相當一部分城市，保障房、基礎設施建設等具有半公益性質的重大項目通常交給地方平臺公司運作。但隨著監管部門清理地方融資平臺，相當一部分中小城市失去了這種平臺，加上當地國企對棚戶區改造的積極性不高，資金困境便進一步凸顯。
結構性尷尬難解
與資金困境并存的另一個難題是安置。上述官員指出，棚戶區改造中的安置分為兩種，分別是就地安置和異地安置。除非城市規劃出現重大調整，地方政府通常選擇以就地安置為主。
過去幾年，很多城市的區域規劃經過數次調整，以往曾對區域經濟做出貢獻的舊工業區逐漸被邊緣化且很難復蘇。林區、墾區和礦區的情況則更為嚴重，很多中西部城市的廢舊礦區幾乎處于被遺棄的狀態。
在這種背景下，如果對遠郊區的棚戶區改造采取就地安置，就容易帶來一個問題：如果該區域不能實現真正的發展，而只是單純對當地棚戶區項目實施改造，很難真正起到改善居民生活條件的作用，導致棚改效率低下。但如果采取異地安置，就要面臨選擇安置地點、篩選安置人員等問題，同時會牽涉棚改區域的整體處置等一攬子難題。
“棚戶區改造不是單純的保障房建設，它涉及土地、規劃、建設、財政甚至國資改革等多個層面，在具體實施中需要多個部門的協調。”該官員表示，在對其所在城市某工礦區實施棚改的過程中，實際操作的難度超乎想象。
此外，棚戶區改造面臨又一個實際問題，即無論采取何種安置方式，都會帶來部分新增住房供應，而很多中小城市房地產市場供大于求的局面已較嚴重。在這種情況下，大規模實施棚改可能加劇這種過剩局面。今年5月和6月，時任住建部黨組書記陳政高對中西部4個省份進行調研，其中涉及多個棚改項目。在陳政高與當地官員的座談中，不少官員曾提出這一問題。陳政高提出，是否可以嘗試政府回購中小戶型商品房用于棚戶區改造。
一位接近住建部的專家指出，政府回購的做法既可實現棚改的安置，又能平抑市場供需壓力，可謂一舉兩得。對于地方財政充裕的城市來說，可以嘗試這種方式;但多數中西部城市的地方財政吃緊，這種方式可能缺乏實際操作價值。
該專家表示，監管部門試圖將大規模實施棚改作為穩增長的重要推手，但棚戶區改造歸根結底需要大量投資，目前投資驅動力不足。并且，經過多年的投資拉動，舊有的經濟增長方式已難以為繼。這是諸多表象之下，棚戶區改造面臨的本質性難題。
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