財(cái)政部醞釀地方債疏導(dǎo)新思路 將分門別類采取政策
以改革者形象為人熟知的新任財(cái)政部部長樓繼偉，借助一次高級(jí)別論壇，為疏導(dǎo)地方債問題提供了新思路。他在是次論壇上公開表示，將以審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的約11萬億元債務(wù)為基礎(chǔ)，先行區(qū)分出顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)并分析風(fēng)險(xiǎn)，分門別類采取政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢。
11萬億元已是一個(gè)確鑿的數(shù)據(jù)。全國“兩會(huì)”期間披露的國家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.72萬億元。而國家審計(jì)署副審計(jì)長董大勝此間也曾表示，目前地方債在10.71萬億元左右（同期中央債務(wù)規(guī)模在7.7萬億元左右）。
“一些地方政府的財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。”一位不愿具名的中銀國際宏觀分析師在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，政府逾期債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯露出來。而將平臺(tái)債繼續(xù)展期處理的做法顯然不可為繼，出臺(tái)實(shí)質(zhì)性疏導(dǎo)政策時(shí)不我待。
債務(wù)特征有變化
11萬億元無疑是個(gè)異常沉重的數(shù)據(jù)，且這僅是截至2010年底的統(tǒng)計(jì)額，而地方債是逐年增長的，也就是說，2013年的地方債數(shù)額顯然已超過這個(gè)值。而據(jù)國家稅務(wù)總局今年年初發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年全國稅收完成超11萬億元。也就是說，要補(bǔ)上截至2010年的地方政府債務(wù)，需要花費(fèi)全國一年的總稅收。而同時(shí)，這筆債務(wù)相當(dāng)于全國GDP（2012年為51.9萬億元）的五分之一強(qiáng)。
今年“兩會(huì)”期間，擔(dān)任全國政協(xié)委員的審計(jì)署副審計(jì)長董大勝公開表示，考慮到部分地方債存在一定浮動(dòng)性，估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億～18萬億元之間。而華泰證券發(fā)表的最新地方債報(bào)告稱，預(yù)計(jì)到2013年底，中國地方政府債務(wù)余額將達(dá)16.3萬億元，約占2013年GDP的29%。
地方債雖是一個(gè)統(tǒng)稱，但各分項(xiàng)的狀況也不容樂觀。據(jù)華泰證券報(bào)告顯示，截至2012年底，地方債中平臺(tái)貸款9.3萬億元，城投債存量1.77萬億元，信政合作5016億元，保險(xiǎn)資金基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資3240億元，中央代發(fā)地方債6500億元，上級(jí)財(cái)政借款6800億元，其他借款1.59萬億元。
“目前對地方融資平臺(tái)債務(wù)展期的處理，令國有銀行不良資產(chǎn)的狀況在向后延續(xù)。”銀監(jiān)會(huì)研究局一位資深研究員在接受本報(bào)記者采訪時(shí)如此表示。
這不是最嚴(yán)重的情況。“一些地方政府財(cái)政已進(jìn)入循環(huán)舉債周期。截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%。”前述中銀國際宏觀分析師在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。
而目前，政府逾期債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯露出來。據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所團(tuán)隊(duì)的調(diào)研報(bào)告，地方政府和行政事業(yè)單位積欠的工程款，正成為影響廣泛的一種隱性債務(wù)。該所副所長劉尚希近日在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，一些地方政府和有關(guān)行政事業(yè)單位為了搞“形象工程”，舉債上項(xiàng)目，積欠了大量施工單位工程款。“有縣級(jí)政府因無法償還城市公共建設(shè)施工單位工程款，通過政府投資融資平臺(tái)——城投公司進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，把房地產(chǎn)項(xiàng)目抵押給相關(guān)工程公司。”
而董大勝在全國“兩會(huì)”期間曾公開表示，“我們了解到目前還有個(gè)別地方政府新建融資平臺(tái)，通過信托以向公務(wù)員、職工集資的方式獲得建設(shè)資金。這些情況應(yīng)該引起足夠的重視，進(jìn)一步約束地方政府負(fù)債建設(shè)的沖動(dòng)。”
新思路應(yīng)換來新方法
財(cái)政收入增速放緩與地方政府償債高峰到來，這是新任財(cái)政部部長在平臺(tái)債問題上面臨的一大挑戰(zhàn)。國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪近日發(fā)出警示，財(cái)政收入增長放緩對中國地方政府信用不利，可能促使它們通過特別融資工具擴(kuò)大借貸規(guī)模，從而使地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)變得更加沉重。
穆迪的理由是，由于城投債所籌集的資金主要投資于準(zhǔn)公共物品，因此發(fā)行人盈利能力普遍較差，產(chǎn)生的凈經(jīng)營性現(xiàn)金流有限，償債資金嚴(yán)重依賴地方政府財(cái)政補(bǔ)貼，加上大量的地方政府性債務(wù)，城投債后續(xù)可能產(chǎn)生的信用違約風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。
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