十八屆三中全會(huì)的改革頂層設(shè)計(jì)是我們應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的“關(guān)鍵一招”
在中國(guó)各地稍稍調(diào)研就可以感受到，我們?nèi)匀惶幱凇翱梢源笥凶鳛榈膽?zhàn)略機(jī)遇期”。在30余年高速增長(zhǎng)后的新起點(diǎn)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭和市場(chǎng)成長(zhǎng)的潛力仍在，不論是大城市，還是中小城鎮(zhèn)和許多農(nóng)村區(qū)域，建設(shè)場(chǎng)景觸目可及，給人印象深刻；但來(lái)自資源、環(huán)境的矛盾制約和來(lái)自人際關(guān)系的矛盾制約，更是日趨明顯、咄咄逼人：霧霾已動(dòng)輒打擊大半個(gè)中國(guó)，地方某些新上馬的重化工項(xiàng)目，一而再、再而三遇到民眾的強(qiáng)烈反對(duì)且演變成震動(dòng)全局的群體事件。進(jìn)入“中等收入階段”后，收入分配問(wèn)題更為凸顯，社會(huì)心態(tài)越來(lái)越明顯地傾向于不少其他經(jīng)濟(jì)體曾在跌入“中等收入陷阱”前表現(xiàn)過(guò)的“端起碗吃飯，放下筷子罵娘”、追求“民粹主義基礎(chǔ)上的福利趕超”的特征。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)“潛在增長(zhǎng)率”已在“下臺(tái)階”，從10%左右下行到7-8%的區(qū)間是大概率，相關(guān)的下行因素包括勞動(dòng)力成本上升，人口紅利即將迅速消失，老齡化社會(huì)壓力正迅速到來(lái)，以及較高基數(shù)上投資“報(bào)酬遞減”的影響，等等。但可以對(duì)沖下行因素的若干上行因素，是最值得我們重視與爭(zhēng)取的，這些上行因素包括新型城鎮(zhèn)化紅利、科技創(chuàng)新紅利、社會(huì)管理紅利，而使所有這些紅利能夠如愿釋放出來(lái)的關(guān)鍵，是實(shí)質(zhì)性“攻堅(jiān)克難”的改革能否變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，進(jìn)而可綜合性地凝聚而成提升和保持全要素生產(chǎn)率、化解種種矛盾制約的“改革紅利”。
既然追求可持續(xù)增長(zhǎng)和現(xiàn)代化偉大民族復(fù)興的關(guān)鍵在于實(shí)質(zhì)性地深化改革，那么“十八大”之后的2013年，將成為中華民族接受歷史考驗(yàn)的新起點(diǎn)和關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)將出臺(tái)的關(guān)于深化改革的“頂層規(guī)劃”性質(zhì)的中央文件，以及理應(yīng)與之呼應(yīng)、現(xiàn)實(shí)生活中不可或缺的“先行先試”創(chuàng)新推進(jìn)，將是決定我們能否合格地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)掌握機(jī)遇的“關(guān)鍵一招”。我們必須以更大的決心、勇氣、魄力和更高的智慧與操作水準(zhǔn)，推進(jìn)“五位一體”的全面改革，在總體“路線圖”下還要配之以多輪“最小一攬子”的改革“時(shí)間表”設(shè)計(jì)。
現(xiàn)實(shí)生活正在呼喚新一輪價(jià)、稅、財(cái)配套改革
當(dāng)前，在我國(guó)一般商品價(jià)格已由市場(chǎng)決定的情況下，但資源產(chǎn)品價(jià)格、不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格等方面仍存在著嚴(yán)重的比價(jià)關(guān)系不能理順、價(jià)格形成機(jī)制扭曲問(wèn)題，愈益形成對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。最突出的例子是社會(huì)再生產(chǎn)“命脈”層面“從煤到電”的配置機(jī)制扭曲，比價(jià)關(guān)系不能反映資源的稀缺性，不能有效形成產(chǎn)業(yè)上、中、下游全程各相關(guān)主體的節(jié)電、節(jié)能、降耗、低碳發(fā)展的內(nèi)在激勵(lì)。
與此同時(shí)，從資源開(kāi)發(fā)到社會(huì)總產(chǎn)品分配中的重要制度——地方稅體系和地方政府陽(yáng)光融資制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，省以下財(cái)政分稅制遲遲不能落實(shí)，成為政府職能轉(zhuǎn)換、行為優(yōu)化方面的明顯障礙。基層財(cái)政困難、地方大量隱性負(fù)債、過(guò)度依賴“土地財(cái)政”等為人們所詬病的問(wèn)題，都與此有關(guān)。
新一輪價(jià)、稅、財(cái)配套改革中，“營(yíng)改增”改革將在減輕稅負(fù)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提振消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響；資源稅改革有望成為我國(guó)基礎(chǔ)品價(jià)改和電力體制改革攻堅(jiān)克難的重要切入點(diǎn)，并在長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上產(chǎn)生節(jié)能降耗的杠桿作用；房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)適時(shí)擴(kuò)大范圍將引致地方稅體系框架建設(shè)及其配套改革事項(xiàng)的一系列積極拓展，并在房地產(chǎn)調(diào)控、收入再分配優(yōu)化等方面產(chǎn)生正面效應(yīng)；個(gè)人所得稅分步走向“綜合加分項(xiàng)扣除”模式的改革，也勢(shì)在必行，并將是我國(guó)打造現(xiàn)代稅制中直接稅制度從而調(diào)節(jié)分配促進(jìn)社會(huì)和諧、共富的重要改革內(nèi)容之一；而以省以下財(cái)政真正進(jìn)入分稅制為重點(diǎn)的財(cái)政體制與行政框架扁平化和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，必將降低行政成本，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和更好地釋放千千萬(wàn)萬(wàn)市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，緩解資源環(huán)境、人際關(guān)系等方面的矛盾約束，進(jìn)一步打開(kāi)我國(guó)未來(lái)可持續(xù)地高速、高質(zhì)發(fā)展的潛力空間。
財(cái)稅體制改革任務(wù)緊迫
我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)30多年高速增長(zhǎng)，與財(cái)稅改革的推進(jìn)密不可分，在幾輪重大的經(jīng)濟(jì)體制改革中，財(cái)稅改革都成為先行者和突破口。財(cái)政是國(guó)家政權(quán)“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的分配體系，財(cái)稅問(wèn)題實(shí)質(zhì)是公共資源配置體系與機(jī)制問(wèn)題，具有“牽一發(fā)動(dòng)全身”的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，與公共權(quán)力主體的改革息息相關(guān)，也和社會(huì)整體資源配置機(jī)制的優(yōu)化息息相關(guān)。
上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)以放權(quán)讓利和“分灶吃飯”財(cái)政體制為突破口，啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革。1993～1994年，以統(tǒng)一財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度起步，實(shí)行稅利分流制度開(kāi)路，統(tǒng)一稅制為主旋律，初步理順國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，特別是以分稅制結(jié)合轉(zhuǎn)移支付理順了中央與地方的分配關(guān)系。20年來(lái)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行狀況發(fā)生了巨大變化，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的新情況、新問(wèn)題、新矛盾，都需要在深化財(cái)稅改革中加以解決。
比如，中央與地方政府分權(quán)方面，憲法中僅有原則性規(guī)定，實(shí)際上除外交、國(guó)防等少數(shù)事權(quán)專屬中央外，地方政府事權(quán)在很多方面與中央政府事權(quán)同構(gòu)。各級(jí)政府之間的職責(zé)也缺乏立法層面的界定，出現(xiàn)財(cái)力向中央集中，而事責(zé)向地方尤其是基層政府集中的現(xiàn)象。有人將其形容為“中央財(cái)政喜氣洋洋，省級(jí)財(cái)政滿滿當(dāng)當(dāng)，市級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政哭爹喊娘”。由于收入能力有限，地方政府對(duì)土地出讓金依賴嚴(yán)重，加上“GDP掛帥”機(jī)制作怪，地方平臺(tái)公司失控，大規(guī)模隱性舉債，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積累不容忽視。
我國(guó)目前財(cái)稅改革任務(wù)緊迫。如果不能在短期內(nèi)使改革有較大突破、緩解各種矛盾、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不但會(huì)喪失發(fā)展機(jī)遇，還可能使各種矛盾集中爆發(fā)，危及國(guó)家穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。
化解既得利益阻礙，是改革的最難之處
在三十余年改革開(kāi)放之后，中國(guó)改革的實(shí)質(zhì)性深化在當(dāng)下卻是一個(gè)頗有些沉重感的話題。走到了改革“深水區(qū)”，阻力前所未有，所有“帕累托改進(jìn)”式的“只有人受益而不會(huì)有人受損”的改革事項(xiàng)都已做完，現(xiàn)任何一項(xiàng)深化改革的任務(wù)都會(huì)面臨既得利益的“固化藩籬”形成的強(qiáng)有力的障礙。而且各項(xiàng)改革大都已經(jīng)深度關(guān)聯(lián)交織，“牽一發(fā)動(dòng)全身”，過(guò)去在局部發(fā)力尋求突破就可以改觀全局的空間，已明顯收窄，更多更大的考驗(yàn)，正集中于“全面改革”這個(gè)基本概念之上。
自十一屆三中全會(huì)開(kāi)始，到鄧小平南巡后實(shí)施1994年宏觀層面以財(cái)稅為重點(diǎn)的配套改革，再到千年之交前后以“入世”鎖定全面開(kāi)放格局，一系列改革創(chuàng)新打開(kāi)了生產(chǎn)力解放和國(guó)家現(xiàn)代化的新時(shí)代。但如前所述，漸進(jìn)改革中既得利益也漸成局面，尾大不掉，雖然深化改革、加快轉(zhuǎn)型自上世紀(jì)九十年代后一路強(qiáng)調(diào)至今，但在“利益固化的藩籬”面前步履維艱。十八大之后，高層關(guān)于“壯士斷腕”的改革決心已有明確表述，但社會(huì)上、企業(yè)界、市場(chǎng)中對(duì)于在體制內(nèi)“自我革命”的懷疑仍未消除，且與意識(shí)形態(tài)因素的陰晴變化迭加。在深化改革努力與既得利益阻力的博弈背后，是改革與社會(huì)“矛盾累積”問(wèn)題的賽跑，已被人形象比喻為“兩只老虎的賽跑”，這兩只老虎各自要素齊全，似乎也看不大清楚對(duì)方，但都在往前跑，誰(shuí)跑得更快一些，將決定國(guó)家的前途、民族的命運(yùn)、“中國(guó)夢(mèng)”的成敗。化解既得利益阻礙，是改革的最難之處。
總之，實(shí)干興邦，事在人為。中國(guó)“做好自己的事情”的最大熱點(diǎn)和難點(diǎn)、最需要做實(shí)的大事，就是改革。客觀地說(shuō)，我們這個(gè)世界上最大“二元經(jīng)濟(jì)”體和新興市場(chǎng)，在新起點(diǎn)上的新動(dòng)力仍然雄厚，但同時(shí)很大部分的動(dòng)力是以“潛力”形式存在的。要如愿地使?jié)摿︶尫拧⒒盍ぐl(fā)、真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、質(zhì)量與幸福感提升，必須義無(wú)返顧、“壯士斷腕”般地推進(jìn)和深化歷史性的全面改革。
（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員、博導(dǎo)）
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