王紹光 鄢一龍

　　新中國成立之初，領(lǐng)導(dǎo)人就非常注重發(fā)揮“外腦”的作用，“一五”計劃編制反復(fù)征詢前蘇聯(lián)的意見，“三五”計劃期間提出了“領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾”三結(jié)合的方法。但是出于保密的需要，當(dāng)時國家計委為國家一級保密單位，專家作為外部人員發(fā)揮的作用很有限。

　　改革開放以后，專家發(fā)揮的作用越來越大。根據(jù)胡喬木同志在《中國領(lǐng)導(dǎo)層怎樣決策》一文的介紹，20世紀(jì)80年代專家就在決策中發(fā)揮重要作用，一是加強(qiáng)了咨詢機(jī)構(gòu)的作用，主要是國務(wù)院的內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)，中國社科院、北京的主要大學(xué)等；二是吸收專家參加論證工作。“七五”以后專家開始通過參加座談會形式參與政策咨詢，“九五”以后專家進(jìn)一步通過參與前期研究來參與政策咨詢，“十五”正式成立了專家審議會，“十一五”改為專家咨詢委員會，成為專門的政策咨詢與政策論證機(jī)構(gòu)。

　　哪些人可以參與核心決策？

　　研究機(jī)構(gòu)在決策過程中無疑具有很大的話語權(quán)，廣泛參與決策過程，從決策的核心到外圍，都可以看到專業(yè)研究人員無所不在的影響。

　　從參與結(jié)構(gòu)來看，直接參與起草工作可謂進(jìn)入了決策的核心。參與決策核心的是國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會，這一委員會不但是五年規(guī)劃編制的長設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)，同時還具有規(guī)劃的論證權(quán)；處于決策咨詢層的是參與決策的前期研究，意見規(guī)劃編制不同階段的征求意見；處于決策咨詢最外圍的是通過公眾建言獻(xiàn)策渠道、公眾平臺等主動提出各種觀點(diǎn)和建議，以影響決策。

　　部分政府下屬研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者直接參與規(guī)劃的起草工作，例如參與黨的《建議》起草組的成員有中央黨校常務(wù)副校長李景田，中國科學(xué)院常務(wù)副院長白春禮、黃志堅，中國社科院常務(wù)副院長王偉光，中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉等人；而參與《綱要》起草的則有國家宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)院長王一鳴等人。在一個由政府官員為主的起草組中，學(xué)者參與規(guī)劃起草，為規(guī)劃編制工作提供了專業(yè)性的視角。

　　專家論證是國家重大決策的法定程序

　　2005年10月，國務(wù)院明文規(guī)定，實行編制規(guī)劃的專家論證制度。國家規(guī)劃專家委員會正式成立后，成員開始為37名，后來增加為56名。“十二五”規(guī)劃編制期間，在不同階段總共召開了四次國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會會議，第一次會議是在基本思路起草階段的屈群策環(huán)節(jié)（指在編制前期動員各方建言獻(xiàn)策）召開，討論國家“十二五”規(guī)劃的若干重大問題；第二次會議是在基本思路征求意見環(huán)節(jié)召開，聽取專家的意見；第三次、第四次會議是在《綱要》征求意見階段召開，聽取專家的意見。

　　專家委員會的開會形式，一般是首先是學(xué)習(xí)材料，其次是進(jìn)行分組討論，對《綱要》（征求意見稿）提出意見，同時專家們還會在階段性規(guī)劃文本上直接修改，也有部分專家會以文章的形式專門提出書面意見，而國家發(fā)改委會對這些意見進(jìn)行匯總和研究，考慮是否加以吸納。

　　國務(wù)院議事規(guī)則明確規(guī)定：提請國務(wù)院研究決定的重大事項，需要 “經(jīng)專家或研究、咨詢機(jī)構(gòu)等進(jìn)行必要性、可行性和合法性論證”。這表明專家論證已經(jīng)成為重大決策的法定程序。2011年2月召開的國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會會議除了提出意見之外，更重要的任務(wù)是起草“十二五”規(guī)劃的專家論證報告。根據(jù)“十二五”規(guī)劃專家委員胡鞍鋼教授介紹：起草過程為由國家宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)副院長王一鳴起草論證報告初稿，專家委員會反復(fù)討論初稿，而國家發(fā)改委人員根據(jù)專家委員會意見反復(fù)修改，最后形成的論證報告實際上和初稿基本上完全不同了，會議形成的專家論證報告，隨規(guī)劃綱要草案稿一起上報送審，為增強(qiáng)科學(xué)性提供強(qiáng)有力支撐。

　　萬名專家參與“十二五”規(guī)劃政策研究

　　大量的研究機(jī)構(gòu)參與了“十二五”規(guī)劃的政策研究，堪稱世界最大規(guī)模的政策研究，2008年11月6日國家發(fā)改委啟動前期課題研究，同一重大題目就包含了8個領(lǐng)域的39個題目。

　　“十二五”規(guī)劃前期重大問題委托形式有兩種，一是直接委托研究，有7個研究機(jī)構(gòu)；二是向全社會進(jìn)行公開招標(biāo)，共有60個研究機(jī)構(gòu)選題入選。入選的機(jī)構(gòu)主要是政府下屬的研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，也有2家獨(dú)立協(xié)會性質(zhì)研究機(jī)構(gòu)以及1家跨國企業(yè)。國內(nèi)67個機(jī)構(gòu)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面1萬多名專家參與研究，充分聽取社會各界意見和建議，最后形成500萬字的研究報告。

　　在國家發(fā)改委組織開展前期重大課題研究的同時，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室同時也委托開展重大課題研究，包括國家行政學(xué)院以及國外的一些研究機(jī)構(gòu)參與了研究。

　　研究機(jī)構(gòu)提供的前期課題研究成果，為規(guī)劃編制起草所涉及到的重大問題提供了第三方的、專業(yè)化的視角，成為規(guī)劃編制科學(xué)化的重要內(nèi)容。

　　由于“十二五”規(guī)劃編制的議程已經(jīng)固定化，這也相當(dāng)于打開了一個巨大的政策討論機(jī)會的窗口，研究機(jī)構(gòu)在這一期間紛紛通過召開論壇、座談會、專題研究等形式展開公共政策討論，形成了一種政策輿論氛圍。例如，2010年的中國發(fā)展論壇、中國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會年會等重要的政策討論會都紛紛以“十二五”規(guī)劃編制為主題，這一時期形成了大量關(guān)于“十二五”規(guī)劃的文章。

　　從參與環(huán)節(jié)來看，專家的參與主要是在“集思廣益”決策過程的“一頭一尾”環(huán)節(jié)，中間部分參與比較少。前期的屈群策階段，研究機(jī)構(gòu)提供的研究成果為起草人員提供了思路啟發(fā)，和厘清一些問題的認(rèn)識；在征求意見階段，學(xué)者提出修改建議，對規(guī)劃的質(zhì)量進(jìn)行評估與論證。這兩個環(huán)節(jié)也是研究機(jī)構(gòu)提出政策建議的活躍期。