習(xí)近平總書記的親自推動(dòng)，使得京津冀一體化在今年全國兩會(huì)前后，成為輿論最為關(guān)注的熱門話題。其間，還發(fā)生了保定市的“政治副中心”之議。在河北省委、省政府出臺當(dāng)?shù)赝七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見之后，人們發(fā)現(xiàn)，保定確有承接首都部分行政事業(yè)單位、高等院校、科研院所和醫(yī)療養(yǎng)老等功能疏解的任務(wù)。這意味著，京津冀一體化業(yè)已步入實(shí)質(zhì)化操作階段。
優(yōu)化開發(fā)的必然選擇
盡管資源的集聚仍會(huì)推高這一地區(qū)的GDP，但在政績考核上，GDP色彩將逐漸轉(zhuǎn)淡，公共服務(wù)色彩將逐漸轉(zhuǎn)濃。
京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家莊、秦皇島、廊坊、保定、滄州、張家口和承德，涉及京津和河北省8個(gè)設(shè)區(qū)市的80多個(gè)縣（市）。以汽車工業(yè)、電子工業(yè)、機(jī)械工業(yè)、冶金工業(yè)為主，是全國主要的高新技術(shù)和重工業(yè)基地。國土面積約為12萬平方公里，人口總數(shù)約為9000萬人，2012年地區(qū)生產(chǎn)總值約為67598億元。人口總量約為全國的十四分之一，經(jīng)濟(jì)總量接近全國的七分之一。
作為中國經(jīng)濟(jì)的“第三極”（另兩極為珠三角和長三角），京津冀都市圈還擁有其他地區(qū)很難比肩的人文優(yōu)勢。北京是歷史名城，文化底蘊(yùn)豐厚，在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域全國領(lǐng)先。同時(shí)，由于中央政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中持有極大的話語權(quán)，資源加速向這一地區(qū)、特別是向北京流動(dòng)。
資源的集聚，帶來了規(guī)模和效率上的優(yōu)勢，使城鎮(zhèn)化步伐加快，同時(shí)，也帶來了一系列矛盾和沖突，特大城市的住房、教育、醫(yī)療、交通以及水資源、空氣資源空前緊張。由于過度開發(fā)，河北地區(qū)早已形成地下水“漏斗區(qū)”，以往的發(fā)展模式難以為繼。
但是，由于行政管理權(quán)的地區(qū)分割、財(cái)稅橫向轉(zhuǎn)移支付體系的缺失、官員政績考核偏重于GDP，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的局面仍在持續(xù)，土地財(cái)政未見收斂，城市攤大餅格局依舊。
這造成國土空間開發(fā)強(qiáng)度過大，很多城市的開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)處于20%-30%的區(qū)間。而在城市化進(jìn)程更早的德國，大城市開發(fā)強(qiáng)度剛剛超過10%，就被當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)定為“過度開發(fā)”。
國務(wù)院副總理馬凱在擔(dān)任國家發(fā)改委主任時(shí)曾指出，中國國土空間的特點(diǎn)是多樣性、非均衡性、脆弱性，因此，并非所有的國土空間都適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城市開發(fā)，必須遵循自然規(guī)律，保護(hù)自然，有序開發(fā)。
2010年底出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將960萬平方公里的國土分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。作為中國經(jīng)濟(jì)“第三極”，京津冀地區(qū)理所當(dāng)然地被劃入優(yōu)化開發(fā)區(qū)。盡管資源的集聚仍會(huì)推高這一地區(qū)的GDP，但在政績考核上，GDP色彩將逐漸轉(zhuǎn)淡，公共服務(wù)色彩將逐漸轉(zhuǎn)濃。
城市群重新布局
如果一座城市是一只“小麻雀”，區(qū)域一體化意味著出現(xiàn)了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五臟六腑不再局限于一地。
近些年來高鐵的長足發(fā)展，給國土空間開發(fā)和資源配置帶來了新的變量。
《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確認(rèn)了中國大陸業(yè)已存在的18個(gè)城市群，高鐵正在將每個(gè)城市群連接為“一小時(shí)都市圈”。半徑的縮短，成本的降低，必然帶來產(chǎn)業(yè)重組和人口流動(dòng)。
以往的城市管理體系，導(dǎo)致“麻雀雖小五臟俱全”，資源的自由有序流動(dòng)，一直存在著人為的藩籬。資源重組的內(nèi)在沖動(dòng)，在可以想見的未來，將極大地沖擊目前畫地為牢的行政管理體系。
一些基本的公共服務(wù)，例如交通執(zhí)法部門，仍然具有屬地化特征；而包括教育、特別是高等教育在內(nèi)的部門，屬地化特征已然開始模糊。這也是保定等城市積極主動(dòng)爭取相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動(dòng)力。
如果一座城市是一只“小麻雀”，區(qū)域一體化意味著出現(xiàn)了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五臟六腑不再局限于一地，而是分散在城市群的各個(gè)角落，這無疑又將帶來規(guī)模和效率上的極大提升。
在另一方面，政策制定者可能也吸取了之前城市管理的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。以北京城郊為例，最近十余年來，出現(xiàn)了回龍觀等純粹居住的大型社區(qū)。同時(shí)，由于就業(yè)和休閑仍在市內(nèi)，造成每天半徑過長的長途跋涉，給交通和環(huán)境帶來極大壓力，擁堵嚴(yán)重，霧霾頻繁，民眾牢騷滿腹。
從城市規(guī)劃的角度，科學(xué)合理地布局多個(gè)產(chǎn)業(yè)和休閑中心，使民眾就業(yè)和休閑的半徑縮短在三五公里之內(nèi)，方是人口密度很大的城市化可持續(xù)發(fā)展之路。這一點(diǎn)，對人口千萬的超級城市尤為關(guān)鍵。京津冀一體化進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)布局被置于優(yōu)先位置，將改變北京“睡城”不斷外延、甚至外延到河北的局面。產(chǎn)業(yè)重組和人口流動(dòng)逐漸有序展開。
在“中麻雀”成長的同時(shí)，五臟六腑的協(xié)同機(jī)制必然重構(gòu)。盡管北京和天津的一把手皆為政治局委員，卻沒有約束河北這只“小麻雀”的權(quán)力。同時(shí)，河北盡管級別偏低，對北京和天津的一些做法也不是沒有不同的看法和意見。10年之前，這一地區(qū)曾經(jīng)簽署《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》。
但是，其合作局限于一些會(huì)議和較小的項(xiàng)目上，區(qū)域一體化的政策努力仍然不足。在京津冀一體化業(yè)已步入實(shí)操階段的今天，仿效一些國家的大區(qū)機(jī)制，或者歐盟委員會(huì)機(jī)制，“小麻雀”讓渡一些管理權(quán)限，“中麻雀”集中一些管理權(quán)限，當(dāng)是必然的選擇。
“中麻雀”重構(gòu)的管理體系中，財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付則需要新建。這將改變京津從河北平價(jià)調(diào)水、河北也不為京津地區(qū)的霧霾埋單的扭曲格局。而這，又將極大地改變中央與地方的關(guān)系，其長遠(yuǎn)的影響，難以估量。（特約評論員 楊中旭）
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