習近平總書記的親自推動，使得京津冀一體化在今年全國兩會前后，成為輿論最為關注的熱門話題。其間，還發生了保定市的“政治副中心”之議。在河北省委、省政府出臺當地推進新型城鎮化的意見之后，人們發現，保定確有承接首都部分行政事業單位、高等院校、科研院所和醫療養老等功能疏解的任務。這意味著，京津冀一體化業已步入實質化操作階段。

　　優化開發的必然選擇

　　盡管資源的集聚仍會推高這一地區的GDP，但在政績考核上，GDP色彩將逐漸轉淡，公共服務色彩將逐漸轉濃。

　　京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家莊、秦皇島、廊坊、保定、滄州、張家口和承德，涉及京津和河北省8個設區市的80多個縣（市）。以汽車工業、電子工業、機械工業、冶金工業為主，是全國主要的高新技術和重工業基地。國土面積約為12萬平方公里，人口總數約為9000萬人，2012年地區生產總值約為67598億元。人口總量約為全國的十四分之一，經濟總量接近全國的七分之一。

　　作為中國經濟的“第三極”（另兩極為珠三角和長三角），京津冀都市圈還擁有其他地區很難比肩的人文優勢。北京是歷史名城，文化底蘊豐厚，在教育、醫療等領域全國領先。同時，由于中央政府在經濟活動中持有極大的話語權，資源加速向這一地區、特別是向北京流動。

　　資源的集聚，帶來了規模和效率上的優勢，使城鎮化步伐加快，同時，也帶來了一系列矛盾和沖突，特大城市的住房、教育、醫療、交通以及水資源、空氣資源空前緊張。由于過度開發，河北地區早已形成地下水“漏斗區”，以往的發展模式難以為繼。

　　但是，由于行政管理權的地區分割、財稅橫向轉移支付體系的缺失、官員政績考核偏重于GDP，導致土地城鎮化快于人口城鎮化的局面仍在持續，土地財政未見收斂，城市攤大餅格局依舊。

　　這造成國土空間開發強度過大，很多城市的開發強度已經處于20%-30%的區間。而在城市化進程更早的德國，大城市開發強度剛剛超過10%，就被當地官員認定為“過度開發”。

　　國務院副總理馬凱在擔任國家發改委主任時曾指出，中國國土空間的特點是多樣性、非均衡性、脆弱性，因此，并非所有的國土空間都適宜大規模高強度的工業化城市開發，必須遵循自然規律，保護自然，有序開發。

　　2010年底出臺的《全國主體功能區規劃》，將960萬平方公里的國土分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。作為中國經濟“第三極”，京津冀地區理所當然地被劃入優化開發區。盡管資源的集聚仍會推高這一地區的GDP，但在政績考核上，GDP色彩將逐漸轉淡，公共服務色彩將逐漸轉濃。

　　城市群重新布局

　　如果一座城市是一只“小麻雀”，區域一體化意味著出現了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五臟六腑不再局限于一地。

　　近些年來高鐵的長足發展，給國土空間開發和資源配置帶來了新的變量。

　　《全國主體功能區規劃》確認了中國大陸業已存在的18個城市群，高鐵正在將每個城市群連接為“一小時都市圈”。半徑的縮短，成本的降低，必然帶來產業重組和人口流動。

　　以往的城市管理體系，導致“麻雀雖小五臟俱全”，資源的自由有序流動，一直存在著人為的藩籬。資源重組的內在沖動，在可以想見的未來，將極大地沖擊目前畫地為牢的行政管理體系。

　　一些基本的公共服務，例如交通執法部門，仍然具有屬地化特征；而包括教育、特別是高等教育在內的部門，屬地化特征已然開始模糊。這也是保定等城市積極主動爭取相關產業轉移的動力。

　　如果一座城市是一只“小麻雀”，區域一體化意味著出現了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五臟六腑不再局限于一地，而是分散在城市群的各個角落，這無疑又將帶來規模和效率上的極大提升。

　　在另一方面，政策制定者可能也吸取了之前城市管理的一些經驗教訓。以北京城郊為例，最近十余年來，出現了回龍觀等純粹居住的大型社區。同時，由于就業和休閑仍在市內，造成每天半徑過長的長途跋涉，給交通和環境帶來極大壓力，擁堵嚴重，霧霾頻繁，民眾牢騷滿腹。

　　從城市規劃的角度，科學合理地布局多個產業和休閑中心，使民眾就業和休閑的半徑縮短在三五公里之內，方是人口密度很大的城市化可持續發展之路。這一點，對人口千萬的超級城市尤為關鍵。京津冀一體化進程中，產業布局被置于優先位置，將改變北京“睡城”不斷外延、甚至外延到河北的局面。產業重組和人口流動逐漸有序展開。

　　在“中麻雀”成長的同時，五臟六腑的協同機制必然重構。盡管北京和天津的一把手皆為政治局委員，卻沒有約束河北這只“小麻雀”的權力。同時，河北盡管級別偏低，對北京和天津的一些做法也不是沒有不同的看法和意見。10年之前，這一地區曾經簽署《環渤海區域合作框架協議》。

　　但是，其合作局限于一些會議和較小的項目上，區域一體化的政策努力仍然不足。在京津冀一體化業已步入實操階段的今天，仿效一些國家的大區機制，或者歐盟委員會機制，“小麻雀”讓渡一些管理權限，“中麻雀”集中一些管理權限，當是必然的選擇。

　　“中麻雀”重構的管理體系中，財政橫向轉移支付則需要新建。這將改變京津從河北平價調水、河北也不為京津地區的霧霾埋單的扭曲格局。而這，又將極大地改變中央與地方的關系，其長遠的影響，難以估量。（特約評論員 楊中旭）