《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》已基本編制完成。規(guī)劃指出，在擴大城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與本地區(qū)農村建設用地減少規(guī)模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策：城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設用地的增加規(guī)模與吸納農村人口進城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納外來人口定居的規(guī)模相掛鉤。
“人地掛鉤”政策探索被認為是完善城鄉(xiāng)土地利用制度，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大制度改革。
城鄉(xiāng)土地利用矛盾突出，“增減掛鉤”易跑偏
長期以來，由于城鄉(xiāng)二元體制阻隔，在城鎮(zhèn)化進程中，部分城市土地承載力不足，出現“圈地潮”，部分農村用地缺乏規(guī)劃出現“逆向擴張”。相關統計顯示，1997年到2005年我國農村人口減少了9500多萬人，農村居民點用地卻反增了176萬畝，農民人均用地面積達到城市的2倍。
隨著我國城市化、工業(yè)化加快推進，地方政府越發(fā)感覺到城鎮(zhèn)、工礦建設用地緊張。重慶市政府參事邱道持說，重慶每年約有50萬人進入城鎮(zhèn)，常住人口城市化率以每年1.7%增長。農民進城占用大量城市土地資源的同時，其在農村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。
城市建設用地嚴重緊張和農村建設用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設用地指標找到一條全新路徑。
需要指出的是，城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”確實在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設用地壓力，也使掛鉤安置區(qū)建設用地集約、節(jié)約，改善了農民居住條件和村容村貌。
同時也必須看到，一些地方在執(zhí)行國家土地政策時存在兩種沖動：城鎮(zhèn)化、工業(yè)化急需空間的發(fā)展沖動；土地財政下的“賣地沖動”。這兩種沖動直接影響政府土地政策在執(zhí)行過程中“跑偏”：在土地占補平衡的背后，在農村，一些農民“被上樓”，“被集中”，沒有獲得土地增值收益，有的利益還被損害；在城市，新增建設用地指標的投向是擴大經濟規(guī)模、擴張財政收入，而非用于承載新增城鎮(zhèn)人口，并為其提供完善的基礎設施和公共服務。
不少地方還出現了明顯的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化超前于戶籍城鎮(zhèn)化等城市化畸形現象。在當前我國仍需加快發(fā)展城鎮(zhèn)化、擴大內需之際，有必要進一步對原有的城鄉(xiāng)土地利用政策進一步優(yōu)化。
“人地掛鉤”
統籌城鄉(xiāng)土地資源推動新型城鎮(zhèn)化
為了進一步破解用地困局，真正找到承載城市發(fā)展、推動農村變革、有效保護耕地三者之間的平衡點，推動新型城鎮(zhèn)化建設，早在2008年，國務院就提出要推進城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點工作。
“人地掛鉤”政策設計的一個重要目標，就是要促進城鎮(zhèn)化進程中土地、人口協調發(fā)展，著重解決城鄉(xiāng)統籌問題。相關專家認為，在宏觀層面上，“人地掛鉤”就是要解決好“地隨人走”的問題，即農村人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設用地面積就轉移到哪里；從哪里遷出的人口，哪里就相應減少這些人所占用的建設用地面積，促進城鄉(xiāng)土地要素流動。
在“人地掛鉤”制度設計中，隨著人口轉移，土地的功能也隨之轉移，城鎮(zhèn)依據進城人口數量、人均建設用地標準相應增加用地規(guī)模，土地供應后方可認定“地隨人來”；農民進城后，相應減少農村集體建設用地規(guī)模，節(jié)余的建設用地指標轉移到城鎮(zhèn)使用，才可認定“地隨人走”。
“地隨人走”是土地資源配置的一個基本原則，要求城鄉(xiāng)建設用地指標配置與城鄉(xiāng)人口規(guī)模、分布、流向相適應。邱道持說，目前我國每年超過2億多農民工進城務工，有些人已經在城市落戶“生根”。這部分人離開農村后，其農村建設用地使用粗放、大量閑置。在“地隨人走”制度設計中，就要求在城鄉(xiāng)人口結構、用地結構發(fā)生變化后，城鄉(xiāng)建設用地管理必須適應這一要求。
在實踐層面上，“人地掛鉤”探索引入“吸納農村人口、外來人口定居”這個變量，即哪里吸納人口多，獲得的土地指標就多。用地指標向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度更快的城鎮(zhèn)聚集，從而提高土地的利用效率。
重慶市綜合經濟研究院總經濟師丁瑤說，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，目前東部沿海地區(qū)和中西部若干重點開發(fā)區(qū)域仍將是吸納農民轉移的主要地區(qū)，但這些地區(qū)都不同程度面臨著建設用地指標管理限制，城鎮(zhèn)建設用地緊張。
要通過“人地掛鉤”的政策設計，建立并完善城鎮(zhèn)建設用地增加和吸納農民轉移、轉戶數量相結合的機制，一方面要通過城鄉(xiāng)土地調整，使轉移農民獲得足夠的土地增值收益，帶著財富進城，使其順利融入城市；另一方面也要在節(jié)約、集約用地的基礎上，滿足城鎮(zhèn)建設用地需求，使其能平穩(wěn)承接外來人口、農村人口。
“人地掛鉤”
須保護農民利益、完善土地配置
采訪中，不少專家認為，“人地掛鉤”和城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”共同點在于，都要求通過城鄉(xiāng)土地空間的騰挪，在保障耕地不減少的情況，滿足城鎮(zhèn)建設用地需求。
與此同時，“人地掛鉤”對“增減掛鉤”的超越之處在于，要使單純的用地指標管理向城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)模管控轉變，要使土地屬性由資源向資本轉化，由土地單一城鎮(zhèn)化向人地同步城鎮(zhèn)化擴展，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優(yōu)化配置。
專家認為，“人地掛鉤”在探索過程中，必須特別注意兩方面問題：
一是“人地掛鉤”不能損害農民土地權益，必須尊重農民意愿和自主權。農村宅基地退出、農村土地確權、“人隨地走”的具體標準、農民在土地增值中的收益權、轉戶進城待遇等與“人地掛鉤”相關的配套政策，必須形成具體而明確的制度安排，以防止“人地掛鉤”政策“跑偏”，以真正實現以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。
二是“人地掛鉤”必須立足土地資源節(jié)約、用地效益最大化為目標。要在堅持最嚴格的耕地保護制度不動搖的前提下，進一步盤活農村建設用地存量，推進城鄉(xiāng)土地功能互補。同時，優(yōu)化建設用地在大、中、小城市間的配置，防止土地供應“一刀切”、人為造城。（《半月談內部版》2013年第3期，記者 李松）
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