在第十二屆全國人大常委會第三次會議上,國家發改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。報告中稱,我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,逐步放寬大城市落戶條件,合理設定特大城市落戶條件,逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑。
城鎮化是人類發展的必然過程。自1996年以來,我國城鎮化進入加速階段,每年新增城鎮人口約2000萬人,年均城鎮化水平提高近1.5個百分點。2012年,我國城鎮人口已經超過7億人,城鎮化率達到52.6%。根據國際上一般經驗,一個國家或地區當城鎮化率處于30%到70%之間時,城鎮化速度則相對比較快。但是,我國城鎮化的速度與質量顯然未能劃上等號。每年轉移的大量農村勞動力,仍然游離于農村和城鎮,尚未成為真正的市民城鎮化,農民工只能進城就業,無法舉家在城鎮生活,出現農村留守婦女、留守兒童和留守老人等社會問題。新生代農民工盡管對農業和農村已經陌生,但是真正融入城鎮卻依然困難。李克強總理多次強調,中國作為大國要立足內需,城鎮化就是最大的內需之所在,要把這個潛力發揮出來,還要靠改革。而包括改革戶籍制度與農民工市民化在內的一系列措施,無疑是城鎮化改革中的重中之重。
城鎮化是當下全國熱議的話題,但首先應該擺脫一些地方有意或無意的誤解,那就是借推進城鎮化之名,盲目追求城鎮化速度和城鎮化率,大搞基礎設施建設和房地產開發投資,超前規劃各種工業園區、開發區和新城區,缺乏產業支撐,打造出很多“空城”與“鬼城”。城鎮化是經濟發展的必然結果,卻不能一廂情愿地超越發展水平拔苗助長。如果像片面追求GDP那樣追求高城鎮化率,城鎮化就將被異化,最終走向偏路。說到底,城鎮化是人的城鎮化,人才是城鎮化的核心。
與戶籍掛鉤的一系列社會福利待遇,無疑是城鎮化進程中最牽動人心向背的關鍵因素。全面放開小城鎮和小城市落戶限制,不啻城鎮化進程中濃墨重彩的一筆,不斷提升公共福利是一個發展的必然命題。當然,真正把城鎮化轉化為現實,還需要一系列的政策與制度跟進,在教育、醫療、養老保險等層面,逐步給予城市外來人口公正的待遇和保障。當前戶籍改革應該遵循權利義務對等的原則,使原來的“高門檻、一次性”,過渡到“低門檻、漸進式”地獲得權益。也就是說只要滿足最低的居住條件,就可以辦理居住證,享受與原戶籍人口同等的選舉權和就業權,同等參加社會保險的權利,以及免費享受義務教育和基本免費的初級衛生保健;而被選舉權以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格,要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得。事實上,正是改革開放三十多年公共福利水平的提升才帶來了戶籍藩籬的松動,為如今全面推進戶籍改革帶來了契機。但公共福利的提升是一個漸進的過程,不可能一蹴而就,地方財政亦未能一下子負擔其域內外來人口的所有社會福利,從無到有,從少到多,從易到難,是我國城鎮化進程中的必然選擇。
提升城鎮化質量建設水平,不僅在于將城鎮化與工業化、信息化、農業現代化有機結合,也不僅在于推動城鎮地理空間的擴大、人口的聚集,而在于推動產業結構的轉型、就業方式的拓展、公共服務水平的提升、宜居環境的塑造、公共交往的豐富以及精神生活的充實。從與捆綁在戶籍之上的社會福利入手,“福利均等”無疑能從根本為城鎮化破題。
(城鎮化應從“福利均等”破題)
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