《瞭望》文章：大部門制“中考”
2007年10月，黨的十七大提出“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”。2008年3月，十一屆全國人大一次會議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置為27個，大部門制改革正式啟動。
一般來說，政府部門結(jié)構(gòu)調(diào)整所產(chǎn)生的某些影響，要在改革后3年、4年甚至更晚才會出現(xiàn)。這是因為，行政組織變革的同時，必然伴隨著過程變革；行政行為、行政程序的相應(yīng)變化，需要重新設(shè)計修改新的工作程序；公職人員的角色也需要重新定位。此外，大部門制改革的作用發(fā)揮還受到中央與地方關(guān)系、國內(nèi)與國際環(huán)境、其他機構(gòu)權(quán)力行使等復(fù)雜因素的相互影響。
運行兩年多來，改革成效已初步顯現(xiàn)，不僅基本實現(xiàn)了減少部門數(shù)量，精簡機構(gòu)的目標，且在一定程度上緩解了原先各部門之間職責、權(quán)限的重疊、交叉、沖突等紊亂現(xiàn)象，多頭行政的局面得到了相應(yīng)的改善，行政效能得到了進一步釋放。同時，中央層面的改革對地方產(chǎn)生了相當程度的輻射和帶動作用，而地方（主要是市縣一級）政府所進行的大部門制試水亦為改革的進一步深化探索了經(jīng)驗。
但正如工信部原部長李毅中所言，大部門制改革仍處在爬坡階段，在實踐中仍遇到很多體制、機制以及思想認識、工作習(xí)慣等方面的阻力，面臨著不少急需解決的困難和問題。
如，改革尚未徹底實現(xiàn)預(yù)設(shè)的“大部門”目標；又如，部門的合并更像是各組成部門的簡單疊加，部門數(shù)量上雖得以減少，但機構(gòu)撤并、人員編制精簡等目標卻被極大消解，“精兵簡政”的實現(xiàn)程度有限；還如，雖實現(xiàn)了編制合并，但原先不同的部門在新的體制下仍保持了高度的相對獨立性，“兩張皮”的現(xiàn)象使得新成立的部門往往淪為正部級的“協(xié)調(diào)”機構(gòu)，缺乏內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性統(tǒng)一。
應(yīng)該說，大部門制改革試點進展緩慢，是政府改革滯后的反映。比如，各地的大部門制實踐，普遍面臨改革后副職過多、超編的問題。需要從干部分流安置的角度配合大部門制改革，方能真正見實效，否則難免陷入部門內(nèi)部機構(gòu)臃腫、人浮于事、相互掣肘的局面。這不僅僅是因為當前“能上不能下、能進不能出”的干部制度，也有改革缺乏剛性進度約束和編制控制的原因。
當前，改革進入新階段，促進經(jīng)濟持續(xù)增長和保障社會公平正義成為政府職能的雙目標，政府機構(gòu)面臨一場深刻的轉(zhuǎn)型。這個方向就是服務(wù)型、法治型政府。政府要加強宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，厘清政府與市場、政府與社會的邊界，把更多權(quán)力還給市場、放給社會。
大部門制改革正是通過政府部門的結(jié)構(gòu)變革，通過對部委的合并或分拆，建立較少數(shù)量的大部門以促進職能整合，擺脫因職能過細引起的部門利益和橫向協(xié)調(diào)困難，強化政府的宏觀調(diào)控，突出公共服務(wù)能力，理順政府與社會、政府與市場的關(guān)系，把政府手中的一部分權(quán)力還給市場和社會，打造“小政府、大服務(wù)”的服務(wù)型政府，更加有利于科學(xué)決策，提高決策效能。
前瞻“十二五”，十七屆五中全會確立了要以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、科技進步和創(chuàng)新、保障和改善民生等將成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要保障。而深入推進政府自身改革，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力。
大部門制又是政府改革的新起點。新一輪行政管理體制改革，應(yīng)依托大部門體制，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織體系。雖然不能一步到位，但必須循序漸進、積極穩(wěn)妥地繼續(xù)推進。
在實踐中，可借鑒地市政府改革的成功經(jīng)驗，變“上呼下應(yīng)”的單核改革模式為“上下并舉”的雙核改革模式，從而形成中央和地方各級共同推進大部門體制改革的局面。中央應(yīng)適時吸取地方改革中的科學(xué)做法和成功經(jīng)驗，地方則在以本地實情為基礎(chǔ)制定改革規(guī)劃的同時兼顧中央的改革方案，以盡量實現(xiàn)相互的協(xié)調(diào)與銜接。此外，還需積極推進配套工程的實施，避免將大部門體制改革形式化和碎片化。□
（文/熊文釗張偉）
《瞭望》文章：大部門制三年檢視
有進展無突破，仍需部門職能的重新劃分整合，需更高層面的大力度統(tǒng)籌推進
文/《瞭望》新聞周刊記者董瑞豐
李毅中再度出現(xiàn)在媒體的高光下。這一次，他以卸任前的只言片語，讓外界管窺了“大部門制”改革中的權(quán)力博弈難題。
據(jù)媒體引述，這位工業(yè)和信息化部首任部長，在2010年末坦言自己任內(nèi)的一大遺憾，是沒能落實“三定”方案中工信部對工業(yè)、通信業(yè)和信息化固定資產(chǎn)投資規(guī)模管理的權(quán)限。
2010年3月，李毅中曾選擇公開撰文的方式，對大部門制改革面臨的問題作出梳理，其中已多次提到工信部的“三定”方案離落實到位還有差距。
雖然不是退休高官中最“直言”者，但一位部級官員挑起部門權(quán)力劃分的話題，已是少見。在觀察者看來，這固然有其個人的品格堅守，也與工信部在權(quán)力整合中進退失據(jù)不無關(guān)系。
作為2008年大部門制改革的典型成果，工信部在近三年來面臨的權(quán)力掣肘和職能理順，也較為典型。例如汽車制造業(yè)，盡管工信部接收了部分管理機構(gòu)，投資審核職能卻一直無法落地，內(nèi)部將之比作“交人不交槍”。
久拖不決的三網(wǎng)融合，與廣電的協(xié)調(diào)同樣一度讓工信部感到力不從心。
大部門制改革啟動以來，對于解決機構(gòu)設(shè)置過多、職責分工過細、權(quán)責脫節(jié)等影響政府運轉(zhuǎn)效能的突出問題，進展不小。不過客觀來看，政出多門、部門職能過度交叉、扯皮推諉等問題仍然存在。
李毅中2010年發(fā)表于《行政管理改革》的署名文章中，多達6次提到“磨合”一詞。但有長期關(guān)注大部門制改革的學(xué)者直言，問題所在并非磨合這么簡單，更需要部門職能的重新劃分、整合，需要更高層面的大力度統(tǒng)籌推進。
研究者向《瞭望》新聞周刊表示，十七屆五中全會公報提出的對大部門體制“堅定推進”，因此呈現(xiàn)出兩個層面意味：一方面，改革需要凝聚更多共識，發(fā)掘更多動力；另一方面，不管面臨多少矛盾，中央改革決心不變，將堅定不移地朝這個方向努力。
“小馬”和“大車”
工信部的“權(quán)限不足”不是孤例，能源局、人保部、住建部等改革后的“大部”面臨同樣問題。大部門制改革的目標之一，即是回應(yīng)社會需求，提供大服務(wù)、大管理。“大車”已是事實，可拉車的仍是“小馬”。
2008年成立的國家能源局，以副部的級別，協(xié)調(diào)中石油、中石化、國家電網(wǎng)等一眾副部級國企巨頭。外界一開始就有評價，如此安排難免體制摩擦的隱患。
運行兩年多來，能源管理的各項職能仍分散在國家發(fā)改委、商務(wù)部、國土部、電監(jiān)會、安監(jiān)總局等多個部門，詬病已久的油氣荒和煤電頂牛也仍在循環(huán)反復(fù)。
一個典型例子是，2010年上半年國家電網(wǎng)收購兩家電廠，被電力改革的力推者認為有違2002年改革方案確立的“主輔分離”目標，卻接連得到國資委和發(fā)改委的批準。
“能源局還沒能充分發(fā)揮機構(gòu)改革的預(yù)期目標，即作為能源委的辦事機構(gòu)，通過有效整合，來推動能源領(lǐng)域的體制改革和發(fā)展。”一位業(yè)內(nèi)專家評論，2008年機構(gòu)改革方案確定成立高層次的能源協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，但遲至兩年后，國家能源委員會2010年方正式成立，“改革不如預(yù)期，可想而知”。
能源局內(nèi)部一位人士則半戲謔地說：體制改革停滯，行業(yè)壟斷延伸，政府監(jiān)管不力轉(zhuǎn)變方式在嘴上，科學(xué)發(fā)展在紙上。
建設(shè)部改名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部之后，變化也不明顯。“城市規(guī)劃法也改成了城鄉(xiāng)規(guī)劃法，可現(xiàn)實中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本性變化，光改名字有什么用呢？”一位學(xué)者表示，給住建部增加住房城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這部分職能，初衷是好的，不過關(guān)鍵在于要獲得配套制度的支持。
“比如住建部按照中央要求，2011年計劃建設(shè)1000萬套保障性住房，但是否具備充足的手段來推進，還有待觀察。”這位學(xué)者說。
其他如人力資源和社會保障部，尚未劃入社會救濟、住房保障等“大社保”職能，交通運輸部沒有囊括鐵路系統(tǒng)，文化部和新聞出版總署一度為網(wǎng)絡(luò)游戲管理“打架”，醫(yī)療改革方案仍需十余個部門聯(lián)合出臺，等等，都在彰示2008年的大部門制改革只是一個階段性產(chǎn)物。
甚至一邊推進一邊完善的設(shè)想，也因面臨重重困局，難以如愿。“三定方案本身非常簡略，操作中需要很多解釋、合作，而各方往往有自己的法律依據(jù)，以及各式紅頭文件，相互沖突不斷。”中國社科院法學(xué)所憲法行政法研究室主任周漢華說，“最后的結(jié)果，是所有部門都說自己權(quán)力不夠。”
一加一等于幾？
對于幾個試點“大部”，不僅對外面臨職能重新劃分整合，難題同樣“內(nèi)化”在部門之中。
民用航空局和交通運輸部辦公地址同處北京東城，相距不過5公里，但跨越起來并非易事。從目前公開的信息看，除了交通運輸部救援打撈局的飛行運行納入民航管理之外，這樣層面的體制性合作還不多見。
決策沒有完全融入交通運輸部，民航局內(nèi)部一位人士對此表示默認。他同時指出，如果權(quán)力配置合理的話，大交通部對統(tǒng)籌推進交通運輸體系顯然有好處，但前提是了解各種運輸方式的業(yè)務(wù)特點，遵循產(chǎn)業(yè)規(guī)律真正辦實事，否則“最后干活還是原來的人，只是多了上報下傳的幾道公務(wù)程序”。
根據(jù)中央建設(shè)綜合交通運輸體系等大部門制設(shè)想，相應(yīng)機構(gòu)合并，預(yù)期應(yīng)達到一加一大于二的效果。但目前來看，多位觀察者認為，只見物理作用，少有化學(xué)反應(yīng)。
大部門制改革涉及部門對此往往低調(diào)。當被問及內(nèi)部整合情況時，工信部一位司級官員連稱“太敏感了”，婉拒《瞭望》新聞周刊記者的采訪。
據(jù)外界觀察，工信部合四為一，甚至出現(xiàn)了一些副作用。周漢華身兼國家信息化專家委員會成員，他以立法為例表示，按照我國立法慣例，每年每個部門只有一類立法計劃，工信部目前只有電信法列入其中，其他如個人信息保護法、信息安全法，雖有迫切需求，但因“配額”不夠，無法列入計劃。
“打個比喻，四家人突然住進一個屋子，屋子里只有一個廁所，廁所就先不夠用了。”周漢華說。
此外，電子政務(wù)領(lǐng)域的重復(fù)投資浪費嚴重，多系統(tǒng)多局域網(wǎng)互不連通，部門之間的信息封鎖等問題突出，而原國務(wù)院信息化辦公室作為推進電子政務(wù)的協(xié)調(diào)辦事機構(gòu)，一經(jīng)并入工信部，其協(xié)調(diào)能力受到削弱。
為何一加一沒有大于二？周漢華認為，這是因為各部門合并前都具備決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能，自成體系，如果只是物理層面的簡單拼接，可能反而導(dǎo)致低效率運轉(zhuǎn)。“就像一個屋子突然住進四家人，大家如果還是各過各的日子，不就擠來擠去發(fā)生磕碰了嗎？”
“兩個車輪”初衷
“要發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，應(yīng)以職能重新界定為前提，然后圍繞職能來配置機構(gòu)和人員。”周漢華說。
這也是大部門制改革的初衷——通過兩個車輪同步，一方面決策統(tǒng)一，另一方面執(zhí)行、監(jiān)督保持相對獨立，以期改變詬病已久的行政局面：決策“政出多門”，有令不行、有禁不止；執(zhí)行則交叉“扯皮”，有利爭、無利躲。
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，2008年啟動的大部門制改革在機構(gòu)整合方面有一定進展，但沒有體現(xiàn)綜合服務(wù)、綜合管理的決策統(tǒng)一，比如教育、醫(yī)療部門在改革中的決策主體地位不明確，決策權(quán)分散。
“這也導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)被牢牢抓住，”鼓呼多年后，遲福林有些惋惜：大部門制改革的重點目標還沒有到位，即如何在行政體系內(nèi)實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約相互協(xié)調(diào)，還沒有實質(zhì)突破。
后者被多位受訪專家視為大部門制改革的內(nèi)核。相比而言，政府機構(gòu)的分分合合，更多被視為一種手段，或是改革的一個客觀結(jié)果。
根據(jù)十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，將“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關(guān)系”。
遵循這一“行政三權(quán)分設(shè)”的改革邏輯，部門合并帶來不止是簡單的權(quán)力轉(zhuǎn)移，而是更合理的配置與制衡。比如發(fā)改委，本身將更著重于宏觀調(diào)控和發(fā)展規(guī)劃設(shè)計，而減少微觀管理和具體審批事務(wù)；其他“大部”更要避免重蹈覆轍。
但要落實這一改革，政府各部門勢必重新劃分權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運行。比較起此前數(shù)次改革在部門之間橫向調(diào)整利益，這種改革的強度更大，也將遭遇更多阻礙，甚至陷入權(quán)力爭奪的泥淖。
在遲福林看來，大部門制改革的基本共識，本就應(yīng)統(tǒng)一到十七屆二中全會的精神上來，即如何按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約相互協(xié)調(diào)來作具體設(shè)計。“但目前沒有形成共識，”遲福林說。
地方銜接
與中央部門的“低調(diào)”相比，地方上近三年來不乏“激進”之舉，其中尤以廣東的順德、深圳等地，受學(xué)界和輿論關(guān)注。
不過，多數(shù)地方仍以承接中央大部門制改革為主。由于中央部門改革的“三定”方案多為博弈后的粗略規(guī)定，也由于改革精神鼓勵地方探索試點，一些地方上的大部門制改革，不由自主放大了權(quán)力爭奪和人員安置的難題。
以食品藥品監(jiān)管為例。根據(jù)2008年的機構(gòu)改革方案，藥監(jiān)局的職能歸到衛(wèi)生部管理范圍，并由后者統(tǒng)籌食品監(jiān)管職能。落實到基層執(zhí)法體系中，衛(wèi)生和藥監(jiān)部門分別有各種的執(zhí)法機構(gòu)，前者有各級衛(wèi)生監(jiān)督所，后者也有藥監(jiān)所，執(zhí)法主體就出現(xiàn)爭論。
地方銜接體制于是五花八門。有的將藥監(jiān)局向各地衛(wèi)生部門原來的藥政科處回歸。有的單獨設(shè)立食藥局，代替衛(wèi)生部門承擔起了食品安全綜合協(xié)調(diào)職責。還有的成立食品安全委員會，將主要監(jiān)管職能放在了工商局內(nèi)。
執(zhí)法權(quán)力轉(zhuǎn)移和人員分流的同時，藥監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)質(zhì)疑“削弱獨立監(jiān)管、助長地方保護”的聲音也不絕于耳。
根據(jù)2009年《食品安全法》確立的食品安全監(jiān)管體制，食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)歸口于質(zhì)量監(jiān)督部門，食品流通環(huán)節(jié)歸口于工商行政管理部門，餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)歸口于食品藥品監(jiān)管部門，然后由衛(wèi)生行政部門綜合協(xié)調(diào)。但從目前來看，各省區(qū)市情況不盡相同。
衛(wèi)生領(lǐng)域一位專家對此表示，現(xiàn)行體制下，在地方機構(gòu)設(shè)計中可以有較大的獨立性。大部門制不會從上到下統(tǒng)死，會在國家層面解決國家層面的問題，也會給地方的體制機制留下空間，包括地方現(xiàn)有監(jiān)管體制的銜接問題。
但隨著法律體系日益周密，上述探索空間正在面臨與國家法律的沖突。大規(guī)模改革帶來的相關(guān)案例急劇增多，已經(jīng)沖擊到政府公信力。大部門制改革后的副職冗員，即是典型一例。
“在現(xiàn)行行政管理體制下，如何在實踐中將法律監(jiān)管與鼓勵地方積極性有機結(jié)合，也是下一步改革應(yīng)該探討的問題。”周漢華說。□
《瞭望》文章：專家看大部門制后續(xù)改革
國家行政學(xué)院科研部主任許耀桐：
中央已經(jīng)意識到大部門體制是發(fā)展趨勢，明確將其作為行政管理體制改革的著力點，下一步改革要追求制度性進展。
關(guān)鍵還是職能要理順。頂層應(yīng)加強總體設(shè)計，科學(xué)決策、多方參與、反復(fù)探索，同時確定原則方針和具體方案步驟。可鼓勵地方先行，尤其協(xié)調(diào)好省市縣聯(lián)動，避免層級之間因?qū)硬煌锥教砀母镒枇Α?/p>
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林：
中央缺少體制機制的改革綜合方案，就難以落實大部門制的理念和目標。需要加強頂層設(shè)計，以突破部門利益這一改革的最大阻礙，不能完全寄希望于地方改革的“倒逼”。
其一，加強決策部門的決策主體地位，比如宏觀調(diào)控部門應(yīng)將注意力放到中長期規(guī)劃和國民經(jīng)濟平衡發(fā)展上來，包括對“十二五”規(guī)劃各子項目的剛性約束，而非介入到價格監(jiān)管等具體經(jīng)濟運行中。又比如計生委，也應(yīng)當將精力從具體的人口計生系統(tǒng)建設(shè)上，轉(zhuǎn)移到國家人口戰(zhàn)略規(guī)劃等重要決策當中。
其二，建立真正獨立、高效的行政運行系統(tǒng)。比如民航局，職責就是保證空中運輸系統(tǒng)的安全和高效。又比如大學(xué)經(jīng)費的分配，可交給專業(yè)機構(gòu)，教育部只負責宏觀政策的制定。
其三，建立獨立有效的監(jiān)管系統(tǒng)。比如成立教育監(jiān)管委員會，不隸屬于教育部，能夠?qū)逃l(fā)展狀況作出客觀評判。
中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗：
首先，大部門制改革應(yīng)堅定不移地推進試點范圍。政府機構(gòu)設(shè)置要本著通盤規(guī)劃原則，充分考慮管理要素、行政任務(wù)和實際需要，按照內(nèi)政、外交、司法、發(fā)展規(guī)劃、財政金融、社會保障、科技與教育、文化與體育、國土資源、能源、交通、建設(shè)等要素設(shè)置部門。
其次，大部門制改革要把破除部門利益、裁撤冗余議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、減少行政副職等問題統(tǒng)籌推進，必須放在重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的大目標下進行衡量，必須與機構(gòu)分權(quán)、組織分權(quán)、地方分權(quán)相結(jié)合，也需要同事業(yè)單位改革同步推進，按照政企分開、政事分開、政府與社會中介組織分開的原則進行。
再次，大部門制改革要回應(yīng)我國政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的深層次需要。大部門制不是孤立的、單純的裁撤機構(gòu)、精簡人員和整合職能，而是根源于中國市場經(jīng)濟改革、民主政治發(fā)展以及社會轉(zhuǎn)型的客觀要求，最終落實于以人為本和科學(xué)發(fā)展的施政理念。
中央黨校研究室副主任周天勇：
目前大部門制改革沒有到位，降低行政成本和提高行政效率的成效不明顯，一些部門通過各種規(guī)定、文件反而加強了自身權(quán)力，對上表現(xiàn)為中央大政方針落實不下去，對下表現(xiàn)為權(quán)力過度集中。
決策、執(zhí)行、監(jiān)督的制度設(shè)計應(yīng)將黨政人大司法都包囊在內(nèi)，有許多決策仍應(yīng)由人大作出；在此之后，才是理順行政內(nèi)部關(guān)系。此外，一些地方探索的黨政一體模式值得借鑒。
如果政府機構(gòu)改革要防止機構(gòu)和人員的擴張沖動，可考慮通過兩條紅線來控制：一為規(guī)定政府全年收入不得超過GDP的30%（現(xiàn)在是35%左右）；二為規(guī)定政府全年支出(黨政公務(wù)以及行政性事業(yè))不得超過GDP的20%（現(xiàn)在接近40%）。此為釜底抽薪之舉。
中國社科院法學(xué)所憲法行政法研究室主任周漢華：
以分散化的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑有效的執(zhí)行體制。以此為前提的大部門制改革，才有意義。
機構(gòu)改革的基礎(chǔ)是法治。從國外大部門制經(jīng)驗來看，部門設(shè)置在哪里有時候并不重要，重要的是這個部門的執(zhí)行、監(jiān)管要嚴格遵循法律，只對法律負責。因此必須推進法治，培育法治文化。
此外還要提及改革的動力問題。改革不能總由危機驅(qū)動，不能總等到迫不得已時才肯動手——那個時候空間已經(jīng)不多了。現(xiàn)在來看，改革動力應(yīng)當更多地來自老百姓，來自一個心系家國大事的市民社會。□
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