根據今年的政府工作報告，2016年，我國要實施更加積極的財政政策。作為重要的擴張性政策手段，我國財政赤字的規模將加大到21800億元，較2015年提高5600億元，赤字率達到GDP的3%。面對這一調控部署，學術界和市場上也有一些質疑之聲，焦點不外乎三個方面：一是風險性，即赤字規模的加大會不會導致財政風險？二是有效性，即控制和減少支出的效果是不是會更好些？三是必要性，赤字的擴張是需要用未來的政府收入償還的，“寅吃卯糧”是否必要？
對此，我的回答很簡單：我國的赤字是在經濟仍有很大的韌性，政策仍有很大的空間，各項改革持續有序推進的基礎上實施的，不是“時不利兮騅不逝”，而是“直掛云帆濟滄海”。因此，赤字不是收支的剛性缺口和經濟下行的無奈，而是借勢而動、主動施為，形成宏觀調控的有力抓手和突破口。
赤字增加會不會導致財政風險？
我國目前的赤字規模和債務余額完全處于安全線和謹慎原則要求的標準之內。
赤字與財政風險之間的關系一直是財政學界熱議的一個問題，但也一直是眾說紛紜、莫衷一是。目前能夠基本達成共識的是赤字管理的三個謹慎原則：一是增量原則，即赤字的年度增量應不超過下一年的財政收入增量；二是存量原則，即赤字累積下來的債務應不超過財政收入的累計結余和國有資本的凈資產頭寸之和；三是收益原則，這主要是針對專項債務的，即專項債務的年度償還本息應不超過專項資產的年度凈收益。這三個原則可以保證在最謹慎管理要求的標準下，使得赤字可能導致的財政風險處于完全可控之中。
但是在實踐中，由于上述原則缺少直觀性和確定性，不同的國家會根據具體情況推出替代性的標準。比如，歐元區為限制成員國政府赤字的膨脹，將前述標準測算為GDP的3%（赤字率）和60%（債務率）兩個確定性的指標，并在某種程度上成為通行世界的安全線標準。
從我國的情況來看，盡管近年來財政收入的增速有所放緩，但增量部分仍然超過GDP的3%，而若以下一年度的財政收入增量與本年度的GDP相比較，則會接近4%的標準。照此衡量，我國2016年的赤字規模雖高達21800億元，卻只占GDP的3%，不僅明顯低于我國的實際謹慎標準，也符合財政收入增長緩慢的歐元區安全標準。同時，在債務余額（債務率）的管理上，我國政府累計存款結余為3.15萬億元左右，占GDP的比重為4.6%；可支配的國有資產凈值為40萬億元左右，占GDP的比重為59%。這樣，合計的謹慎標準至少應在GDP的63.6%的水平上，超過歐元區的60%的安全線指標。而根據2016年的赤字規模進行核算，到2016年年末，我國的各類政府債務余額（寬口徑）占GDP的比重也僅略多于40%，距離我國的謹慎標準和歐元區的安全指標都有相當大的距離。
在赤字規模之外，我國今年還將發行4000億元的專項債務，超出2015年的3000億元，以支持和推動專門項目的建設和發展。專項債務的最謹慎管理原則是收益原則，即項目的凈收益應大于等于債務的須償還本息。按照這一標準，我國2015年國有資本所有者權益收益率為5.8%（也是本世紀以來最低的收益率標準），遠超4%左右的債務本息償還率指標。也就是說，專項債務也不存在過度舉債和風險提高的問題。
經過上述分析，來總結一下：風險是無處不在的，赤字規模的增加肯定會影響風險水平的變化。但是，這種變化是漸進的、可控的、可持續的，在距離風險的不可控水平之間存在著嚴格的指標區別和制度防火墻，我國目前的赤字規模和債務余額完全處于安全線和謹慎原則要求的標準之內。
減少支出會比赤字擴張更有效嗎？
赤字政策在效果和效益上都好于控制和減少支出等“新古典理論”模式。
面對收入的壓力，有兩種辦法進行平衡和化解：一是控制和減少支出，二是加大赤字規模。從控制和減少支出來看，政府從市場中拿走的資源變少，留給市場支配的資源規模擴大，企業得以休養生息并專注于生產經營，具有一定的宏觀調控效果。但其不足很明顯，主要體現在自發性和總量性兩個方面：市場的自發性導致企業行動遲緩、淺嘗輒止，形不成“態勢”和“趨勢”，難以滿足中國這種大國經濟的轉型調控要求；政策的總量性則難以觸動經濟結構調整和企業產能優化，與我國經濟運行中的結構調整壓力和新舊動能轉換的要求不相匹配。
由此，無論是從宏觀調控層面，還是從供給側結構性改革層面，客觀上都要求我們保持擴張性的政策安排，用政策的主動性來彌補政策的被動性，用政策的結構性來強化供給與需求的一致性，赤字政策在效果和效益上都要好于控制和減少支出等“新古典理論”模式。
在宏觀調控層面，赤字政策是落實國務院關于宏觀經濟政策“既要立足當前、有針對性地出招，頂住經濟下行壓力，又要著眼長遠、留有后手、謀勢蓄勢”要求的重要舉措。這主要表現在擴張性、針對性和戰略性三個方面。
第一，以擴張性的政策效果頂住經濟下行壓力。赤字政策是典型的擴張性政策，也是積極財政政策的重要手段，在宏觀調控的政策體系中居于關鍵和協同性的地位。2016年政府赤字規模將達到21800億元，而新增專項債務高達4000億元，根據一般預算支出1：2和專項支出1：3的引導比例進行核算，政府赤字將引導市場支出增加43600億元，專項債務將引導市場支出增加12000億元，合計將為經濟增長貢獻81400億元，約占2016年GDP預期規模的11.2%，為頂住經濟下行壓力作出重要貢獻。
第二，立足當前，有針對性地出招。從政策的結構性效果和對經濟促進效果來看，專項債務有著一般赤字債務所不具備的靈活性和針對性，目標突出、決策鏈短、與市場的契合度好。2016年的債務總量結構中，專項債務占比為15.5%；增量結構中，專項債務占比為34.9%，遠高于2015年的5.8%和27%的水平。這樣，赤字政策的針對性更好，政策的效果也更加突出。
第三，著眼長遠、謀勢蓄勢，政策的戰略性作用突出。受到“三期疊加”的影響，我國目前經濟運行出現了資產價格波動、產出規模下滑和市場需求調整等一系列壓力。赤字規模適度擴大，并將主要用于減稅降費，進一步減輕企業負擔。預期減稅降費的規模將超過5000億元，顯著改善了企業的發展環境，支持了創業投資的熱情和能力，著眼長遠、謀勢蓄勢的戰略目標得到了較好的體現。
增加赤字對供給側改革有何作用？
赤字將形成新的生產能力，使供給的增加與需求的增長在結構性上較好地匹配。
在供給側結構性改革層面，赤字政策將同步著力于供給和需求，兩端發力、協同發力和創新發力。供給側結構性改革須在適度擴張總需求的基礎上，使供給體系更好地適應需求結構變化。赤字政策帶來的支出擴張效果，對總需求的增長形成了有效的支撐，并通過市場機制使這種效應進一步放大；同時，赤字還將形成新的生產能力，并通過結構性手段，使供給的增加與需求的增長在結構性上較好地匹配，甚至供給擴張本身就在同步引導著需求。
供給側結構性改革客觀上要求我們要去產能、去庫存、淘汰“僵尸企業”，要求我們落實財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策。沒有新增加的財力支撐，沒有相對充裕而靈活的調動市場的手段和能力，去產能、去庫存、保穩定的目標就無從實現。
供給側結構性改革客觀上要求我們要去杠桿、補短板、降成本，在做好減法的同時，更為努力地做好加法，甚至是做好乘法。去杠桿，要求我們進行投融資模式的創新，減少市場主體間接性融資的比例，降低債務性融資的結構，而這恰恰需要更好地運用政府信用，創新政府投融資方式，完善和優化直接融資渠道。補短板，要求我們引導投資轉向經濟結構中缺失或是不足的領域，減少無效供給、擴大有效供給，而加大的財政投資力度就是引導市場資金流動和供給與生產創新的重要基礎。降成本，要求我們著力降低稅收成本、制度性交易成本、社會保障繳費標準等等，同時適當增加必要的財政支出和政府投資，加大對民生等薄弱環節的支持，赤字政策的擴張為減稅降費提供了空間，以全面“營改增”等政策促進企業主動實施結構性調整、細化分工、整合產業鏈和價值鏈，可以更好地實現供給側結構性改革的目標，提高供給結構的適應性和靈活性，提高全要素生產率。
赤字形成的債務償還壓力是否必要？
赤字政策不僅對當前至關重要，也會明顯減輕未來的債務償還壓力。
赤字形成的未來債務償還壓力是否必要，這個問題還真是有些思辨性。政府債務管理的李嘉圖等價原則告訴我們，增加赤字的實質就是增加稅收，其負擔和作用具有等同性。但實際上，一旦與我們的宏觀經濟運行形勢和供給側結構性改革的推進策略相結合，赤字政策的必要性和可行性就顯現出來，赤字政策不僅對當前至關重要，也會明顯減輕未來的債務償還壓力。
我們來做一個簡單的測算，如果不加大供給側結構性改革的力度，而由市場自然實現優化和過渡，那么，我國財政收入的增速將保持在7%左右，將持續至少5年左右。也就是說，到2020年，我國財政收入的總量將達到21.3萬億元，GDP的總量將在90萬億元左右。如果以擴張性的赤字來換取減稅空間，相應地承擔結構性改革的成本和壓力，并適當地引導市場，形成經濟增長的動力，從而使經濟低谷期縮短至兩年左右，財政收入增速在后3年恢復至10%左右，則到2020年將達到22.73萬億元，GDP的總量將達到95萬億元左右。5年中，第二種方式將多形成約1.4萬億元的債務本息，但累計多獲得財政收入約1.8萬億元，減少經濟低谷運行狀態約3年時間。
從這些結果和收獲來看，我們的赤字政策無論是從宏觀效應層面，還是微觀收益狀態都具有可行性和重要意義。
（本文作者張鵬系中國財政科學研究院研究員）
相關新聞
更多>>
