今天是國(guó)務(wù)院要求《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》出臺(tái)的最后一天。時(shí)限將至，條例難產(chǎn)。
根據(jù)國(guó)土資源部上月通過(guò)的立法計(jì)劃，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》已由6月底前出臺(tái)變?yōu)?月底前力爭(zhēng)報(bào)出送審稿，年內(nèi)完成立法。
南都記者從國(guó)土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉，條例牽涉部門較多，與現(xiàn)行部門規(guī)章存在沖突，目前仍在研討和征求意見階段。
其實(shí)早在7年前，“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”就已寫入《物權(quán)法》，但因分歧較大，未規(guī)定統(tǒng)一登記的范圍、機(jī)構(gòu)和辦法。這些問(wèn)題至今仍存爭(zhēng)議，立法本身就是博弈。
我國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)將土地和其他不動(dòng)產(chǎn)分離的國(guó)家，登記機(jī)構(gòu)“多頭執(zhí)政”，依據(jù)不一，權(quán)屬不明，不僅增加老百姓辦證跑腿的成本，還帶來(lái)交易風(fēng)險(xiǎn)。
不動(dòng)產(chǎn)登記局今年5月在國(guó)土資源部掛牌成立，各地陸續(xù)啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)。今后，土地、房屋、林地等不動(dòng)產(chǎn)登記將由一個(gè)部門承擔(dān)，住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門的部分職責(zé)將轉(zhuǎn)入國(guó)土部門，機(jī)構(gòu)和人員面臨撤并劃轉(zhuǎn)。
部門利益成為統(tǒng)一登記之路的絆腳石。《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》何時(shí)出臺(tái)，登記何時(shí)統(tǒng)一，要看是不是真的“壯士斷腕”。
清理任務(wù)太多，條例規(guī)定過(guò)細(xì)？
去年3月，全國(guó)人大審議通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確“建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”。國(guó)辦隨后下發(fā)任務(wù)分工通知，要求今年6月底前出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》。
大限將至，官方截至昨日既未發(fā)布條例出臺(tái)的消息，也未發(fā)布條例草案上報(bào)國(guó)務(wù)院的消息。南都記者從國(guó)土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉，目前條例仍在研討和征求意見階段。新華社6月25日評(píng)論指出，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》本月“可能難以交卷”。
其實(shí)，條例6月無(wú)法出臺(tái)的答案早有端倪。今年全國(guó)兩會(huì)期間，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明應(yīng)詢表示，將于6月“提出”《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》。數(shù)天后，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在一個(gè)論壇上表示，確保6月起草完成條例并上報(bào)國(guó)務(wù)院，年內(nèi)出臺(tái)實(shí)施。
由此可見，條例的立法進(jìn)度已由6月底前出臺(tái)變?yōu)?月底前提交送審稿。國(guó)土部上月審議通過(guò)的2014年立法工作計(jì)劃再度明確，力爭(zhēng)6月底前將《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(送審稿)》報(bào)出，年內(nèi)完成立法。
條例出臺(tái)為何延期？國(guó)土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士向南都記者解釋，當(dāng)前需梳理與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相沖突的法律法規(guī)、部門規(guī)章和政策，推動(dòng)相關(guān)部門修改或廢止。
南都記者不完全統(tǒng)計(jì)，這些法律法規(guī)包括《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《房屋登記辦法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用權(quán)登記辦法》等，若不作相應(yīng)修改，條例執(zhí)行過(guò)程難免遭遇尷尬。
征求意見過(guò)程中的“批評(píng)”也讓條例難產(chǎn)。一名接近國(guó)土系統(tǒng)的人士向南都記者提到，條例“宜粗不宜細(xì)”，現(xiàn)在把由什么部門怎么搞測(cè)量等都規(guī)定得很細(xì)，不給地方留余地。“作為條例規(guī)定太細(xì)，作為辦法實(shí)施又太粗”，一名地方國(guó)土資源廳工作人員也認(rèn)為條例需加強(qiáng)原則性，由地方各自出臺(tái)實(shí)施辦法和細(xì)則，便于操作。
這僅是條例立法爭(zhēng)議的“冰山一角”。中國(guó)政法大學(xué)教授施正文接受南都記者采訪時(shí)指出，如果國(guó)土部門內(nèi)部意見難統(tǒng)一，送審稿就難報(bào)出，如果相關(guān)部門對(duì)條例草案的意見難達(dá)成共識(shí)，草案就不可能提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，一些關(guān)鍵問(wèn)題甚至要向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示。
牽涉部門較多，所受阻力較大？
施正文指出，部門利益或是《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》出臺(tái)阻力之一。新華社6月25日的評(píng)論也持相同觀點(diǎn)。“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，要?jiǎng)诱l(shuí)的奶酪？”該評(píng)論稱，首先要?jiǎng)诱娓竦氖遣粍?dòng)產(chǎn)登記管理部門的觀念、利益，相關(guān)部門需摒棄“一畝三分地”“手有公章、批文余香”的觀念，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記絕不能成為新的審批權(quán)，主題詞從“部門權(quán)力”變成“公民權(quán)利”，就搬掉了最大的絆腳石。
當(dāng)前，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)“多頭執(zhí)政”，關(guān)涉部門有近10個(gè)之多，不同部門在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記人員、技術(shù)方法等方面各自形成相對(duì)完整、獨(dú)立的制度，統(tǒng)一工作尤為艱難。
根據(jù)中編辦的通知，職責(zé)整合后，原分屬住建部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、海洋局的相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記登記職責(zé)將統(tǒng)一到國(guó)土部，“人隨事走”，適當(dāng)加強(qiáng)國(guó)土部的機(jī)構(gòu)和人員。
這些部門愿意把“自留田”交出來(lái)嗎？早在2012年《檢察日?qǐng)?bào)》就評(píng)論指出，這是不少行政官員和潛在受益者不樂(lè)于見到的，因其將登記服務(wù)視為管理，將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記看作是失掉“手中固有的權(quán)力”和可觀的經(jīng)濟(jì)收入，還要面臨下屬機(jī)構(gòu)、人員的撤并裁減。
國(guó)土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士對(duì)南都記者坦言，人員是統(tǒng)一過(guò)程中的一大障礙。中國(guó)社科院法學(xué)所民法研究室主任孫憲忠曾提出，土地和房屋分開登記時(shí)，全國(guó)國(guó)土和住建兩個(gè)系統(tǒng)各自積累了30萬(wàn)員工，統(tǒng)一登記后，這些人怎么辦？
為推進(jìn)改革，今年2月由國(guó)土部牽頭，9部門建立不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。但除國(guó)土部外，其他部門鮮有不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)工作的進(jìn)展發(fā)布。
“我們是參與、配合部門，這個(gè)事情還是牽頭部門說(shuō)比較好”，國(guó)家林業(yè)局一名工作人員對(duì)南都記者表示。“其實(shí)我們只是牽頭單位”，國(guó)土部工作人員則對(duì)南都記者說(shuō)，“具體登記工作仍需相關(guān)部門配合，比如房屋登記，就需要住建部門現(xiàn)有的大量信息。”
掛牌容易統(tǒng)一難，盡管不動(dòng)產(chǎn)登記局上月已在國(guó)土部地籍管理司掛牌成立，但正如《法制日?qǐng)?bào)》評(píng)論指出，要讓相關(guān)部門把長(zhǎng)期行使的登記權(quán)及手中的登記信息徹底交出來(lái)，需頂層推動(dòng)、地方配合，通過(guò)體制改革、行政問(wèn)責(zé)破除部門利益。
施正文認(rèn)為，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》延期出臺(tái)，說(shuō)明改革在進(jìn)程中才能看到真正的難度，“實(shí)際上就是改革的決心，是不是真的壯士斷腕”。
民眾期待甚高，國(guó)土部級(jí)別不夠？
不動(dòng)產(chǎn)登記好比給不動(dòng)產(chǎn)上“戶口”。四川汶川大地震后，正是憑借地籍檔案，才讓廢墟找到主人，土地所有人的權(quán)利由此獲得承認(rèn)和保護(hù)。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記農(nóng)林水土各管一攤，分散登記。居民買房，需分別跑住建和國(guó)土部門辦《房屋所有權(quán)證》和《國(guó)有土地使用證》，農(nóng)民如果想承包土地、山林、魚塘、灘涂，要跑不下四個(gè)部門才能把證辦齊。
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員黃小虎指出，這一模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)主要為加強(qiáng)行政管理，保證計(jì)劃落實(shí)，有合理之處。
時(shí)過(guò)境遷，“多頭登記”如今弊端重重。登記程序、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)不一，權(quán)利歸屬不明，導(dǎo)致權(quán)利面臨無(wú)法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，不同登記部門職責(zé)不明，造成管轄沖突，協(xié)調(diào)困難，甚至相互扯皮，無(wú)人擔(dān)責(zé)。
《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》的出臺(tái)由此顯得緊迫。多地國(guó)土部門工作人員在接受南都記者采訪時(shí)表示，正在等待條例出臺(tái)，以此作為推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的法律依據(jù)。
盡管有專家呼吁，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記應(yīng)回歸維系不動(dòng)產(chǎn)交易秩序、維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的本意，但不可否認(rèn)，社會(huì)對(duì)此期待更高，包括推動(dòng)步履維艱的官員財(cái)產(chǎn)公示和住房信息聯(lián)網(wǎng)。
施正文認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是“多種問(wèn)題聚焦的地方”，將影響經(jīng)濟(jì)、房?jī)r(jià)、廉政建設(shè)等最敏感的、深層次的利益問(wèn)題，需更高層拿出決策，國(guó)土部?jī)H僅是“操盤手”。
不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度今年2月確立，3月召開首次會(huì)議，但此后至今未見召開第二次會(huì)議的公開報(bào)道。有觀點(diǎn)指出，召集人由國(guó)土部部長(zhǎng)擔(dān)任“層級(jí)不夠”，當(dāng)至少由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任，才能破除部門各自為政的藩籬。
當(dāng)前，國(guó)土部已給出時(shí)間表：用3年時(shí)間全面建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，用4年時(shí)間運(yùn)行統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，形成不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。
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