養(yǎng)老“雙軌制”成社會矛盾焦點
一名在浙江平湖打工的安徽籍務(wù)工人員咨詢城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險政策。陳彬攝
導(dǎo)讀：“雙軌制”已成當(dāng)前社會矛盾的一個焦點，群體分割反映出來的就是利益沖突。“解決辦法只有一個，這就是為機關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)職工相似的社會養(yǎng)老保險制度，真正實現(xiàn)繳費義務(wù)平等、制度結(jié)構(gòu)相同、待遇計發(fā)辦法一致。”民盟中央常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成說。
如何深化事關(guān)億萬人民福祉的社會保障制度改革，是萬眾矚目的重大社會熱點難點問題之一。
民盟中央高度關(guān)注社會保障制度改革，近3年先后組織收入分配改革、基本公共服務(wù)及有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)改等重點調(diào)研，今年5—7月又開展以“全面優(yōu)化制度安排，實現(xiàn)社會保障定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展”為主題的大型調(diào)研活動。民盟中央主席張寶文、常務(wù)副主席陳曉光分別帶隊赴山東調(diào)研，同時委托江蘇、遼寧、黑龍江、陜西及成都市民盟組織進行同題調(diào)研。
通過調(diào)研，民盟中央認(rèn)為，我國社保體系建設(shè)已經(jīng)從面向部分人群的選擇型制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉竦钠栈菪灾贫劝才牛趶臐u進改革的試驗性狀態(tài)步入制度定型與可持續(xù)發(fā)展的新階段，這一制度體系亟待通過深化改革來加以優(yōu)化，急需理性的頂層設(shè)計。
無差別保障
改變城鄉(xiāng)分割、群體或身份分割的格局
社會全體成員，無論身處何地，無論身份差異，都能享受到同等的社會保障或社會福利。這是保障體系的應(yīng)然狀態(tài)，其訴求便是要建成全國統(tǒng)一的社會保障體系或社會福利體系。
從這個意義上講，我國的社會保障體系建設(shè)仍在路上。比如養(yǎng)老，我國目前已經(jīng)初步實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的制度全覆蓋，符合退休條件的城鄉(xiāng)老年人均能夠按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。縱向來看，這是歷史性的突破；但橫向比較，現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)便顯現(xiàn)出來。比如企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革急速推進，老職工進入了新制度；而機關(guān)事業(yè)單位還在原地踏步，新人也繼續(xù)著傳統(tǒng)退休制度。
“雙軌制”已成當(dāng)前社會矛盾的一個焦點，群體分割反映出來的就是利益沖突。“解決辦法只有一個，這就是為機關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)職工相似的社會養(yǎng)老保險制度，真正實現(xiàn)繳費義務(wù)平等、制度結(jié)構(gòu)相同、待遇計發(fā)辦法一致。”民盟中央常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成說。
調(diào)研組建議，包括變機關(guān)與事業(yè)單位分割推進為一體聯(lián)動，建立公職人員養(yǎng)老保險制度，以減少改革阻力；采取名義賬戶制，只記錄繳費情況而不做實個人賬戶，當(dāng)其離開時再將名義賬戶累計基金積累給予兌現(xiàn)，或退休時分段計發(fā)養(yǎng)老金等等。
差別還突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，受長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，當(dāng)前我國各項社保制度幾乎均處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)。城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險之間，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險之間，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)之間，都存在著明顯差距。
整合已在進行。在調(diào)研組所到的山東省，從今年1月1日起，東營市在全省率先打破城鄉(xiāng)醫(yī)保“二元結(jié)構(gòu)”，整合新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，實行城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保實現(xiàn)同城同待遇。
調(diào)研組指出，應(yīng)將城鄉(xiāng)社保體系一體化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點，同時擺到全面優(yōu)化社保制度的優(yōu)先位置，并通過制度整合等方式加以推進。可先行推進城鄉(xiāng)社會救助、醫(yī)療保險與老年福利一體化，將城鎮(zhèn)的保障性住房制度等逐步向農(nóng)村延伸，實現(xiàn)公共福利資源的公平、高效配置。
“社會保障制度的根本是要增進國民對國家的認(rèn)同，應(yīng)該是一種國民普遍待遇和全體公民的基本待遇。”調(diào)研中，鄭功成一再強調(diào)社會保障制度的“無差別性”。
理順管理體制
改變部門分割、地區(qū)分割的狀態(tài)
山東省濱州市無棣縣農(nóng)民劉海峰提起醫(yī)保一臉迷茫，“農(nóng)忙時在家種地，農(nóng)閑了就出去打工”的劉海峰沒有想到，正是這樣的“兩棲生活”讓他在家時參加了新農(nóng)合，出去打工時，用工企業(yè)又為其建立了城鎮(zhèn)醫(yī)保賬戶。重復(fù)參保在農(nóng)民工群體中并不鮮見，其背后是管理體制混亂。
醫(yī)保方面隨著三大醫(yī)保歸口合一，問題將逐步得以解決。但部門分割的管理體制在社會保障體系中仍較普遍，這種狀況直接影響了公共資源的合理配置。
比如社會救助。除民政部門外，教育救助、住房救助等分屬教育、住建等部門管理，工會、殘聯(lián)等組織也提供相應(yīng)的救助。同時，民政部門內(nèi)部也是職能分割嚴(yán)重，導(dǎo)致重復(fù)救助、多頭救助和遺漏救助。
民盟中央建議，將公共救助資源集中歸口到民政部門統(tǒng)一管理與統(tǒng)一分配，同時明確規(guī)范相關(guān)部門在社會救助實施中的配合責(zé)任。
“我國的社會保障制度一直是‘碎片化’，起初并沒有一個統(tǒng)一的頂層設(shè)計，而是走一步是一步，各地區(qū)、各部門都有自己的政策安排。如果說起初我們是摸著石頭過河，現(xiàn)在則到了打造一個統(tǒng)一的社會保障制度的時候了，這應(yīng)該是現(xiàn)代國家的基本制度。”北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授李玲說。
管理不善，還突出表現(xiàn)在社保統(tǒng)籌層次過低。就職工基本養(yǎng)老保險而言，從調(diào)研組調(diào)查到的情況來看，僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省（區(qū)、市）實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。全國職工基本養(yǎng)老保險基金總體上依然分散在市、縣一級，地區(qū)分割統(tǒng)籌的格局并沒有根本性變化，法定的國家統(tǒng)一制度安排在一定程度上已淪為地方性制度。
地區(qū)分割的危害顯而易見，調(diào)研組認(rèn)為，其直接后果至少有三：造成不同地區(qū)的養(yǎng)老保險實際繳費負(fù)擔(dān)畸重畸輕；導(dǎo)致不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金收支余缺分化；放大了現(xiàn)行制度的問題，如虛高的名義繳費率，地區(qū)收支缺口被無形放大，個人賬戶空賬運行，基金積累貶值等。調(diào)研組建議實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，并指出這是優(yōu)化整個養(yǎng)老保險制度的治本之計。
此外，根據(jù)調(diào)研組掌握的資料，醫(yī)療保險仍大多還停留在縣級統(tǒng)籌。調(diào)研組建議，應(yīng)盡快將醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次提到地市級，并向省級統(tǒng)籌穩(wěn)步邁進，以切實解決疾病風(fēng)險分散與財務(wù)穩(wěn)定問題，為患者據(jù)需跨縣市就醫(yī)創(chuàng)造條件。
“如果統(tǒng)籌層次得到了提升，地區(qū)差距就會縮小，國民的福利權(quán)益會走向公平，亦會為區(qū)域協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造相應(yīng)的環(huán)境。”民盟中央副主席徐輝說。
明確責(zé)任分擔(dān)
確保制度公平可持續(xù)發(fā)展
針對當(dāng)前關(guān)于“高福利”國家的爭論，調(diào)研組在討論中也漸漸達成共識：民生一定要改善，福利肯定是逐步提高，否則國家發(fā)展和財政增加的意義何在？但實現(xiàn)福利增長，絕不是政府包辦，而要有責(zé)任分擔(dān)機制。
當(dāng)前，一些地方政府推行所謂“高福利”政策，如有的推行免費醫(yī)療或?qū)⑨t(yī)保報銷水平提到90%以上，有的地方養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)不考慮供求之間有效匹配而追求“大而全”。調(diào)研組指出，這種追求短期福利政績的現(xiàn)象，值得引起警惕。
調(diào)研組認(rèn)為，基于現(xiàn)實國情與所處發(fā)展階段，保持福利增長是必要的，但除了極端弱勢群體外，所有人獲得社會保險、社會福利待遇均應(yīng)堅持以承擔(dān)相應(yīng)的繳費義務(wù)為條件。只有這樣，才能形成共同參與、共同分擔(dān)、共同享有的新社保精神，形成自助、互助、公助相結(jié)合的新社保格局。
從責(zé)任分擔(dān)來看，調(diào)研組認(rèn)為，總體上是政府與單位的責(zé)任偏重，個人與社會的責(zé)任偏輕。如職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險的單位繳費率分別為20%、6%，個人僅為8%、2%；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險由政府補貼300元，個人繳費還停留在30—40元。
調(diào)研組指出，要逐步改變養(yǎng)老、醫(yī)療保險等單位繳費多、個人繳費少的失衡狀態(tài)，通過強化個人責(zé)任來維護制度理性，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時，要清晰界定政府對社會保障的財政責(zé)任，并明確劃分中央與地方的責(zé)任邊界，讓各級政府能夠有計劃地安排財力。
同時，調(diào)研組表示，要注意發(fā)揮社會和市場的力量。如養(yǎng)老服務(wù)宜發(fā)揮民間機構(gòu)的巨大作用，醫(yī)療服務(wù)應(yīng)平等利用公、私醫(yī)療系統(tǒng)展開服務(wù)。這就要求政府部門制定有力的財稅政策，推廣政府購買服務(wù)，大力扶持慈善公益組織，以不斷壯大社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)，最終促使國民福利水平持續(xù)得到提升。
（記者 劉維濤）
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