農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被定位為商業(yè)保險(xiǎn)受質(zhì)疑
在我們這個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的農(nóng)業(yè)大國，多年來，加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，依法建立持續(xù)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度的呼聲頻擊國人耳鼓。但如今我國第一個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)——《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例(征求意見稿)》(以下簡稱意見稿)終于面世開始網(wǎng)上公開征求意見時(shí)，它不僅傳達(dá)出“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展終將有法律保障”的積極信號(hào)，也引發(fā)不少的憂慮和質(zhì)疑。
有專家指出，意見稿總體上是商業(yè)保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例。它混淆了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的不同性質(zhì)，與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法及國家相關(guān)政策精神矛盾，也沒有尊重互助保險(xiǎn)組織多年的努力和實(shí)踐。
除了相關(guān)專家的意見和建議，在近日相關(guān)采訪中，記者還感受到農(nóng)(漁)民對(duì)條例的困惑、互助保險(xiǎn)組織因而產(chǎn)生的沮喪情緒等。
一些業(yè)內(nèi)人士、專家學(xué)者指出，我國農(nóng)業(yè)復(fù)雜多樣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要不同保險(xiǎn)組織的合作，不能搞單一制。條例應(yīng)明確互助合作保險(xiǎn)組織的合法地位，給它們一個(gè)公平的市場競爭環(huán)境。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本質(zhì)是農(nóng)業(yè)政策
“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法必須與商業(yè)保險(xiǎn)分開，另行規(guī)定。更不能用商業(yè)保險(xiǎn)辦法經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。”5月11日下午，郭永利在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)如是說。
郭永利從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作25年，是民盟中央農(nóng)業(yè)委員會(huì)委員、原國務(wù)院農(nóng)研中心副研究員，目前在江泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司農(nóng)林部任首席專家。這次條例意見稿出來后，他第一時(shí)間向國務(wù)院法制辦遞交了一份充滿質(zhì)疑的意見書。在他看來，意見稿將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位為“有國家補(bǔ)貼的商業(yè)保險(xiǎn)”，從根子上就是錯(cuò)誤的。
郭永利強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的本質(zhì)是國家為農(nóng)民建立的公共風(fēng)險(xiǎn)保障制度，應(yīng)謀求農(nóng)民和公眾利益最大化，而不是追求利潤最大化的商業(yè)保險(xiǎn)。在他看來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不屬于保險(xiǎn)法調(diào)整范疇，這也是國際慣例，美國、日本、法國等基本如此。
在近日召開的一個(gè)相關(guān)研討會(huì)上，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)保險(xiǎn)系教授庹國柱表示，在立法宗旨上，意見稿與2009年、2012年中央1號(hào)文件及農(nóng)業(yè)法相抵觸；在立法思路上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例不應(yīng)是保險(xiǎn)法的配套法規(guī)，而應(yīng)是農(nóng)業(yè)法律體系中的組成部分。
庹國柱還認(rèn)為，意見稿表現(xiàn)出對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性不是“政府兜底、強(qiáng)制性”，而是國家財(cái)政支持。
據(jù)介紹，鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的獨(dú)特性，多年來，無論是農(nóng)險(xiǎn)專家還是相關(guān)法律學(xué)者，不少人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)獨(dú)立于保險(xiǎn)法之外。上世紀(jì)90年代我國研究起草保險(xiǎn)法時(shí)，將原本已經(jīng)寫入、打算獨(dú)立成章的發(fā)展農(nóng)村互助合作保險(xiǎn)的內(nèi)容拿出，原因即認(rèn)為放在里面不合適，應(yīng)另行規(guī)定。
記者了解到，早在2006年就啟動(dòng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，歷經(jīng)波折、幾經(jīng)易稿，且曾以《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》為名。
互助保險(xiǎn)組織認(rèn)為有失公平
上述意見稿公示后，陜西、湖北等地農(nóng)機(jī)安全互保協(xié)會(huì)給一位農(nóng)險(xiǎn)專家發(fā)來短信說，這個(gè)條例沒有鼓勵(lì)支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)的意思，不符合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的本性。據(jù)介紹，上述兩協(xié)會(huì)目前已分別有農(nóng)機(jī)戶會(huì)員23萬和108萬。
說起我國從事農(nóng)業(yè)互助合作保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，最有名的大概要算有近20年歷史的中國漁業(yè)互保協(xié)會(huì)。在近日采訪中，記者也分明感受到協(xié)會(huì)上下的低落情緒。
互助保險(xiǎn)組織的失望，不僅源于意見稿將一直呼吁走政策性保險(xiǎn)之路的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給出“有國家補(bǔ)貼的商業(yè)保險(xiǎn)”定位，更因?yàn)橐庖姼逯羞@樣的規(guī)定:本條例施行前，已經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司以外的其他保險(xiǎn)組織，自本條例施行之日起2年內(nèi)，符合國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定條件的，可繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
一位“老農(nóng)險(xiǎn)”頗為激動(dòng)地說，難道這個(gè)條例把農(nóng)業(yè)法關(guān)于建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織的規(guī)定給槍斃了?互助保險(xiǎn)組織竟然既不鼓勵(lì)也不發(fā)展了?
與這些略顯情緒化的意見相比，中國漁業(yè)互保協(xié)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人的話則相對(duì)理性:“2012年中央一號(hào)文件提出扶持發(fā)展?jié)O業(yè)互助保險(xiǎn)，在條例中沒有得到體現(xiàn)?？v觀保險(xiǎn)歷史，不同保險(xiǎn)組織及模式在時(shí)間上是繼起的，在空間上是融合的，鑒于農(nóng)業(yè)(漁業(yè))的特性，不同保險(xiǎn)組織應(yīng)該發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成整體合力。我們并不排斥商業(yè)保險(xiǎn)公司，只要我們被認(rèn)可，漁民愿意投保誰就投誰。我們需要的是作為一個(gè)平等的市場主體，需要一個(gè)公平的市場環(huán)境?！?/p>
記者了解到，上世紀(jì)90年代初，商業(yè)保險(xiǎn)公司看到漁業(yè)保險(xiǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)大、賠付高、沒利潤而退出。為了給漁業(yè)和漁民提供一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)保障的制度和體系，農(nóng)業(yè)部在1994年7月成立了中國漁船船東互保協(xié)會(huì)(后更名為中國漁業(yè)互保協(xié)會(huì))。2011年漁業(yè)互保承保漁民93萬人，漁船7.3萬艘，收取保費(fèi)10.6億元，提供了1780億元的保障。18年來風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金積累8億元。
與之相對(duì)照的是，2011年各家商業(yè)保險(xiǎn)公司開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(除漁業(yè)外)共收取174億元保費(fèi)(含中央財(cái)政補(bǔ)貼97億元)，卻只提供了6500億元的保障。
5月10日，記者見到全國人大代表、浙江舟山華鷹遠(yuǎn)洋漁業(yè)公司董事長李科平。這位早在1995年就參加漁業(yè)互保的“船老大”，對(duì)漁業(yè)互保非常認(rèn)可。他說當(dāng)初他們都是老舊船，保險(xiǎn)公司只保新船、保大船，漁業(yè)互保卻給保，這讓他們很欣慰。
李科平說，互保協(xié)會(huì)還免費(fèi)幫他們進(jìn)行船員安全技能培訓(xùn)、添置安全設(shè)備、配置醫(yī)療設(shè)施等。出了事，協(xié)會(huì)工作人員會(huì)在第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場，如果出現(xiàn)漁民死亡和失蹤，協(xié)會(huì)還特事特辦，三天內(nèi)支付一半的賠償金，幫助處理善后。這些保險(xiǎn)公司還很難做到。
談起正在征求意見的條例，仍不失漁民的木訥與樸實(shí)的李科平不明白，“明明做得好好的，為什么又要變?”
記者還被告知，2005年以來，我國道路交通法把農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)規(guī)定為法定保險(xiǎn)，但實(shí)際上保險(xiǎn)公司怕虧損、農(nóng)民買不到保險(xiǎn)，農(nóng)機(jī)監(jiān)理不給拖拉機(jī)掛牌、年檢、辦證，拖拉機(jī)上路沒牌交警就罰錢扣車。一時(shí)間大量農(nóng)機(jī)裸奔，安全管理失控。后來陜西、湖北等省農(nóng)機(jī)局請專家?guī)椭闪⒘宿r(nóng)機(jī)安全互助協(xié)會(huì)，開展了農(nóng)機(jī)安全互助合作保險(xiǎn)，問題才開始解決。目前陜西財(cái)政還給農(nóng)民40%的互保會(huì)費(fèi)補(bǔ)貼?；ブｋU(xiǎn)事業(yè)正在此領(lǐng)域快速發(fā)展。
有專家指出，互助保險(xiǎn)具有商業(yè)保險(xiǎn)不可替代的作用，目前的意見稿對(duì)互助合作保險(xiǎn)組織有失公平。條例應(yīng)明確和承認(rèn)互助合作保險(xiǎn)組織的法律地位和重要作用。
農(nóng)業(yè)部建議發(fā)揮互保組織作用
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院一位教授在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)表示，農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)體系，不是哪個(gè)部委單打獨(dú)斗能建立起來的。商業(yè)保險(xiǎn)和互助保險(xiǎn)各有各的主線，可相互滲透、相互合作，不要輕易否定任何一面。
記者了解到，在多年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法期間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專家、農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織等多次反映過意見建議，但被采納的情況并不理想。針對(duì)目前的意見稿，上述方面再次提出意見。其中，今年3月農(nóng)業(yè)部提出意見稱，“在有關(guān)制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于商業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，尊重農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐，發(fā)揮各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織包括互助合作保險(xiǎn)組織的作用，科學(xué)界定保險(xiǎn)范圍和有關(guān)部門職責(zé)?！?/p>
農(nóng)業(yè)部還建議將一些條款中的“保險(xiǎn)公司”改為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(包括保險(xiǎn)公司和互助合作組織)、刪除第四十一條，即繼續(xù)經(jīng)營2年的規(guī)定等。
還有專家認(rèn)為，應(yīng)召開有各方代表、專家學(xué)者等參加的立法聽證會(huì)。
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