在我們這個自然災害多發的農業大國，多年來，加快農業保險立法，依法建立持續穩定的農業災害補償制度的呼聲頻擊國人耳鼓。但如今我國第一個農業保險法規——《農業保險條例(征求意見稿)》(以下簡稱意見稿)終于面世開始網上公開征求意見時，它不僅傳達出“農業保險發展終將有法律保障”的積極信號，也引發不少的憂慮和質疑。

　　有專家指出，意見稿總體上是商業保險公司的農業保險條例。它混淆了農業保險與商業保險的不同性質，與現行農業法及國家相關政策精神矛盾，也沒有尊重互助保險組織多年的努力和實踐。

　　除了相關專家的意見和建議，在近日相關采訪中，記者還感受到農(漁)民對條例的困惑、互助保險組織因而產生的沮喪情緒等。

　　一些業內人士、專家學者指出，我國農業復雜多樣，農業保險需要不同保險組織的合作，不能搞單一制。條例應明確互助合作保險組織的合法地位，給它們一個公平的市場競爭環境。

　　農業保險本質是農業政策

　　“農業保險立法必須與商業保險分開，另行規定。更不能用商業保險辦法經營農業保險。”5月11日下午，郭永利在接受《法制日報》記者采訪時如是說。

　　郭永利從事農業保險工作25年，是民盟中央農業委員會委員、原國務院農研中心副研究員，目前在江泰保險經紀有限公司農林部任首席專家。這次條例意見稿出來后，他第一時間向國務院法制辦遞交了一份充滿質疑的意見書。在他看來，意見稿將農業保險定位為“有國家補貼的商業保險”，從根子上就是錯誤的。

　　郭永利強調，農業保險的本質是國家為農民建立的公共風險保障制度，應謀求農民和公眾利益最大化，而不是追求利潤最大化的商業保險。在他看來，農業保險不屬于保險法調整范疇，這也是國際慣例，美國、日本、法國等基本如此。

　　在近日召開的一個相關研討會上，首都經貿大學保險系教授庹國柱表示，在立法宗旨上，意見稿與2009年、2012年中央1號文件及農業法相抵觸；在立法思路上，農業保險條例不應是保險法的配套法規，而應是農業法律體系中的組成部分。

　　庹國柱還認為，意見稿表現出對政策性農業保險的認識錯誤。農業保險的政策性不是“政府兜底、強制性”，而是國家財政支持。

　　據介紹，鑒于農業保險的獨特性，多年來，無論是農險專家還是相關法律學者，不少人認為農業保險立法應獨立于保險法之外。上世紀90年代我國研究起草保險法時，將原本已經寫入、打算獨立成章的發展農村互助合作保險的內容拿出，原因即認為放在里面不合適，應另行規定。

　　記者了解到，早在2006年就啟動的農業保險立法，歷經波折、幾經易稿，且曾以《政策性農業保險條例》為名。

　　互助保險組織認為有失公平

　　上述意見稿公示后，陜西、湖北等地農機安全互保協會給一位農險專家發來短信說，這個條例沒有鼓勵支持農民發展農業互助保險的意思，不符合農業保險的本性。據介紹，上述兩協會目前已分別有農機戶會員23萬和108萬。

　　說起我國從事農業互助合作保險的機構，最有名的大概要算有近20年歷史的中國漁業互保協會。在近日采訪中，記者也分明感受到協會上下的低落情緒。

　　互助保險組織的失望，不僅源于意見稿將一直呼吁走政策性保險之路的農業保險給出“有國家補貼的商業保險”定位，更因為意見稿中這樣的規定:本條例施行前，已經營農業保險業務的保險公司以外的其他保險組織，自本條例施行之日起2年內，符合國務院保險監督管理機構規定條件的，可繼續經營農業保險業務。

　　一位“老農險”頗為激動地說，難道這個條例把農業法關于建立政策性農業保險制度，鼓勵發展為農業生產服務的互助合作保險組織的規定給槍斃了?互助保險組織竟然既不鼓勵也不發展了?

　　與這些略顯情緒化的意見相比，中國漁業互保協會有關負責人的話則相對理性:“2012年中央一號文件提出扶持發展漁業互助保險，在條例中沒有得到體現?？v觀保險歷史，不同保險組織及模式在時間上是繼起的，在空間上是融合的，鑒于農業(漁業)的特性，不同保險組織應該發揮各自優勢，形成整體合力。我們并不排斥商業保險公司，只要我們被認可，漁民愿意投保誰就投誰。我們需要的是作為一個平等的市場主體，需要一個公平的市場環境?！?/p>

　　記者了解到，上世紀90年代初，商業保險公司看到漁業保險市場風險大、賠付高、沒利潤而退出。為了給漁業和漁民提供一個風險保障的制度和體系，農業部在1994年7月成立了中國漁船船東互保協會(后更名為中國漁業互保協會)。2011年漁業互保承保漁民93萬人，漁船7.3萬艘，收取保費10.6億元，提供了1780億元的保障。18年來風險準備金積累8億元。

　　與之相對照的是，2011年各家商業保險公司開展的農業保險(除漁業外)共收取174億元保費(含中央財政補貼97億元)，卻只提供了6500億元的保障。

　　5月10日，記者見到全國人大代表、浙江舟山華鷹遠洋漁業公司董事長李科平。這位早在1995年就參加漁業互保的“船老大”，對漁業互保非常認可。他說當初他們都是老舊船，保險公司只保新船、保大船，漁業互保卻給保，這讓他們很欣慰。

　　李科平說，互保協會還免費幫他們進行船員安全技能培訓、添置安全設備、配置醫療設施等。出了事，協會工作人員會在第一時間趕赴現場，如果出現漁民死亡和失蹤，協會還特事特辦，三天內支付一半的賠償金，幫助處理善后。這些保險公司還很難做到。

　　談起正在征求意見的條例，仍不失漁民的木訥與樸實的李科平不明白，“明明做得好好的，為什么又要變?”

　　記者還被告知，2005年以來，我國道路交通法把農機保險規定為法定保險，但實際上保險公司怕虧損、農民買不到保險，農機監理不給拖拉機掛牌、年檢、辦證，拖拉機上路沒牌交警就罰錢扣車。一時間大量農機裸奔，安全管理失控。后來陜西、湖北等省農機局請專家幫助成立了農機安全互助協會，開展了農機安全互助合作保險，問題才開始解決。目前陜西財政還給農民40%的互保會費補貼。互助保險事業正在此領域快速發展。

　　有專家指出，互助保險具有商業保險不可替代的作用，目前的意見稿對互助合作保險組織有失公平。條例應明確和承認互助合作保險組織的法律地位和重要作用。

　　農業部建議發揮互保組織作用

　　中央財經大學保險學院一位教授在接受《法制日報》記者采訪時表示，農業災害補償機制是一個體系，不是哪個部委單打獨斗能建立起來的。商業保險和互助保險各有各的主線，可相互滲透、相互合作，不要輕易否定任何一面。

　　記者了解到，在多年的農業保險立法期間，農業保險專家、農業部門、農業互助保險組織等多次反映過意見建議，但被采納的情況并不理想。針對目前的意見稿，上述方面再次提出意見。其中，今年3月農業部提出意見稱，“在有關制度設計上，應當充分考慮農業保險不同于商業保險的特殊性，尊重農業保險實踐，發揮各類農業保險組織包括互助合作保險組織的作用，科學界定保險范圍和有關部門職責。”

　　農業部還建議將一些條款中的“保險公司”改為保險機構(包括保險公司和互助合作組織)、刪除第四十一條，即繼續經營2年的規定等。

　　還有專家認為，應召開有各方代表、專家學者等參加的立法聽證會。