景區開放制度主要從保護旅游者合法權益、滿足游客旅游活動的需求出發,這是旅游法的一大亮點。

　　旅游法出臺以后,業界對于其中涉及景區的內容多有討論。除了備受關注的“景區門票制度”、“景區流量控制制度”和“景區連帶責任制度”,“景區開放制度”也被業界人士視為旅游法的一大亮點。

　　旅游法設立景區開放制度是基于什么考慮?景區開放需要什么條件?該制度對于旅游主管部門的職能有什么影響和改變?帶著上述問題,記者采訪了旅游業界的相關人士。

　　景區開放關注游客需求

　　“景區開放制度主要從保護旅游者合法權益、滿足游客旅游活動的需求出發,這是旅游法的一大亮點。”

　　一直以來,很多人都以為景區開放是由旅游部門主管的,其實不然。據山東省旅游局副局長竇群介紹,“在旅游法出臺之前,對于各類旅游資源實施保護一般都具有各類保護的特殊規定,景區開放的程序主要由特定的資源主管部門依法確定。比如森林公園、自然保護區等核心區通常是嚴格限定游客進入的,屬于不開放范圍,而其外圍的緩沖區一般就可以有條件開放,再往外圍的控制區一般屬于開放范圍。”

　　竇群所說的“特殊規定”,包括《文物保護法》、《自然保護區條例》、《風景名勝區條例》、《森林公園管理辦法》等一系列法律法規。北京第二外國語學院旅游法律與產業規制研究中心主任韓玉靈在比較上述法規和旅游法后指出,“各類資源性法規在制定之初,主要是從資源保護和研究的角度出發,而景區開放制度主要從保護旅游者合法權益、滿足游客旅游活動的需求出發,這是旅游法的一大亮點。”

　　韓玉靈舉例說,“比如自然保護區,從資源保護的角度出發,當然越自然、越原生態越好,但是景區開放、游客進入以后,就要面臨一個安全、舒適、便利的問題。該修路的地方要修路,修路時還要考慮游客走起來舒不舒服,方不方便觀景,有沒有危險等等。”

　　景區開放條件知多少

　　“景區開放不僅僅是旅游方面的事情,而是需要旅游、安全、環保等部門的共同參與才能完成,即將開放的新景區也需要提前做好相應的必要條件準備”

　　旅游法第四十二條規定:“景區開放應當具備下列條件,并聽取旅游主管部門的意見:(一)有必要的旅游配套服務和輔助設施;(二)有必要的安全設施及制度,經過安全風險評估,滿足安全條件;(三)有必要的環境保護設施和生態保護措施;(四)法律、行政法規規定的其他條件。”

　　綜觀上述(一)(二)(三)條,在“旅游配套服務和輔助設施”、“安全設施及制度”、“環境保護設施和生態保護措施”前,都加上了“必要”的限定。“所謂‘必要’,指的是景區開放需要滿足的最低、最基本的要求。”韓玉靈說。

　　據韓玉靈介紹,在旅游法出臺之前,國家旅游局的A級景區評定工作已經對景區的配套設施、服務等提出了要求,我國的29個地方性旅游法規也規定了景區需要滿足的一些條件。“旅游法將《旅游景區質量等級的劃分與評定》標準以及現有的一些成熟的地方旅游法規上升到了法律層面。”

　　在景區開放的諸條件中,安全性被視為核心要素反復強調。在前不久舉行的2013中國旅游景區協會秘書長聯席會議上,國家旅游局政策法規司法規處的郭志平在講座中指出,景區開放要滿足安全條件:“法律對安全條件有明確規定的,要符合相關規定;有國家標準或者行業標準的,要符合標準。比如景區內有索道、游樂設備的,要達到質監部門的相關標準。”

　　針對景區開放要“有必要的旅游安全設施及制度”的規定,郭志平表示,上述規定主要包括三方面的內容:“一是場所安全,山岳、海洋等不同類型的景區針對其特殊自然環境下可能發生的危險要有防范設備;二是設施設備安全,諸如索道、大型游樂設施、消防設施等必須是安全的;三是針對旅游者的安全保障制度和應急預案,比如治安保衛、安全警示標識等。”

　　“經過安全風險評估”,是保障景區安全的另一項重要要求。據郭志平介紹,景區安全風險評估包括三個步驟:一是識別景區可能發生安全事故的危害;二是評估危害可能帶來的風險;三是評估控制風險的措施及管理。“至于安全風險評估由誰來評,旅游法中沒有明確規定,景區可以請專業公司和主管部門來對風險進行識別、評估,在開放時一定要有評估報告。”

　　最后,針對景區開放要“有必要的環境保護設施和生態保護措施”的規定,郭志平表示,現在很多景區都是依托于自然資源、人文資源,諸如世界遺產、自然保護區等,景區應該根據自身的資源特質和要求,采取污水處理、流量控制、植被保護等生態措施。

　　綜上所述,景區開放的條件涉及基礎設施、安全、環保等多個方面。有鑒于此,竇群指出,景區開放不僅僅是旅游方面的事情,而是“需要旅游、安全、環保等部門的共同參與才能完成,即將開放的新景區也需要提前做好相應的必要條件準備。”

　　賦予旅游部門新職能

　　“旅游法出臺之后,旅游部門具備了景區進入行業的‘出生證’發放的參與權,具有前置性的審批性質,屬于依法給予旅游部門的新職能。”

　　旅游法第四十二條規定景區開放要“聽取旅游主管部門意見”,第一百零五條規定:“景區不符合本法規定的開放條件而接待旅游者的,由景區主管部門責令停業整頓直至符合開放條件,并處二萬元以上二十萬元以下罰款。”

　　在竇群看來,上述規定具有重要意義。“這是對旅游部門全面介入景區行業管理的一次依法行政賦權,對于確立旅游部門對旅行社、旅游景區、旅游住宿三大旅游產業要素的行業管理具有里程碑意義。”

　　“旅游法出臺之前,旅游部門介入旅游景區管理主要是按照國家標準對于景區實施A級評定,說白了是對‘結果’的認定,屬于技術認定性質,不具有政府的行政職能;旅游法出臺之后,旅游部門具備了景區進入行業的‘出生證’發放的參與權,具有前置性的審批性質,屬于依法給予旅游部門的新職能。”竇群說。

　　盡管景區開放制度某種程度上賦予了旅游主管部門“新職能”,但竇群同時表示,“聽取旅游主管部門意見”這樣的界定比較彈性,沒有做出明確景區開放需要有前置性審批環節以及由旅游部門主導、協調相關部門進行景區開放的前置性審批。“對于景區開放聽取旅游主管部門意見的程序、形式,還需要在實施過程中逐步完善解決。”