鄭州市今年一季度上百起民告官案件
“一把手”出庭應訴僅28起
□記者 韓景瑋 實習生 韓雪
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盡管鄭州市政府在5月23日剛剛出臺規定，強調在民告官案中，行政機關領導要出庭應訴。但在30日上午，在鄭州中院審理的一起“民告官”案中，身為被告的鄭州市城市管理部門負責人并未出庭應訴，出庭的則是其代理律師。
庭審過后，鄭州中院行政審判庭庭長王銀生向記者透露：今年一季度，鄭州市審理的上百起行政案中，行政“一把手”出庭應訴的僅28起。民告官，官不出庭幾成定例。事實上，行政機關領導出庭，在一種“特殊”情形下與群眾溝通，接受司法監督，有利無弊。
[現場]
“民告官”，庭審不見“一把手”
昨天庭審現場，除原被告代理人外，鄭州市兩級法院行政審判庭庭長，及省市媒體記者40多人參加庭審。原告是鄭州市某廣告公司，被告是鄭州市城市管理局和第三人河南公路港務局。
2009年3月，原告與第三人下屬廣告公司簽協議，河南公路港務局院內廣告設施獨家經營權出售給原告，期限5年。2010年11月16日，鄭州市城市管理局下發責令停止違法行為通知書和限期拆除戶外廣告通知書，以原告未經批準擅自設置廣告塔三座、大型樓體廣告一處為由，責令其于2010年11月19日18時前停止上述行為，并自行拆除上述戶外廣告。后因原告逾期未自行拆除，鄭州市城市管理局予以強拆。
原告不服限期拆除通知，向鄭州市政府復議，市政府維持了鄭州市城市管理局的行政行為，原告起訴復議機關，也被法院裁定駁回起訴。原告又以被告具體行政行為違反法律規定，侵害其合法權益為由，提起訴訟。請求法院撤銷被告作出的限期拆除戶外廣告通知。
庭審現場，盡管原告也提出，以鄭州市政府規定，其行政“一把手”應出庭。但昨天庭審現場，鄭州市城市管理局的負責人并未出庭應訴，而是派其律師出庭。“大多數行政案件審判中，行政機關的領導幾乎都不會出庭，讓代理律師出庭應訴已成了行政案中的慣例。”庭審結束后，現場觀摩的行政審判法官向記者透露。
[現象]
百起行政案，一把手出庭應訴僅28起
昨天庭審之所以引起眾多媒體注意，則是因為在幾天前的5月23日，鄭州市政府出臺《關于加強行政機關法定代表人行政訴訟出庭應訴工作的意見》，明確提出六種情形下，行政單位“一把手”應出庭應訴。六種情形分別是，本單位當年發生的第一起訴訟案件；上級機關要求出庭應訴的訴訟案件；人民法院建議出庭或旁聽的訴訟案件；人大代表、政協委員參加聽審的訴訟案件；案情重大復雜，對本單位行政決策、行政執法工作將產生重大影響的訴訟案件；應訴機關法定代表人認為需要出庭應訴的其他訴訟案件。
而此前的2009年7月10日，鄭州市政府就出臺《鄭州市行政應訴工作規則》，建立行政應訴案件敗訴責任追究制。“強制”“一把手”出庭應訴。去年11月27日，鄭州市人大常委會做出了《關于加強全市審判機關行政審判工作的決議》，決定制定健全并嚴格遵守行政首長出庭應訴制度。該措施也引起最高人民法院和省高院領導的重視，并專門作出批示，對鄭州法院實行的“一把手”出庭應訴制度表示肯定。鄭州市政府在本月23日再次出臺規定，也是落實鄭州市人大決議，強化和完善行政一把手出庭應訴制度的具體措施。
但在昨天審理的這起民告官案中，記者們希望在被告席上能看到的“一把手”身影并未出現。
庭審結束后，記者采訪了鄭州市中級人民法院行政審判庭庭長王銀生。據王庭長透露，在要求“一把手”出庭應訴規定未出臺前，鄭州市每年行政訴訟案平均在1000件左右，但行政一把手每年出庭應訴的屈指可數，僅有三四例。此前，鄭州中院曾考慮到領導應酬多等原因，甚至在一把手出庭應訴方面專門做了調整，如一把手不能出庭的，單位副職及黨組成員均可代表單位出庭應訴。盡管如此，在日常案件審理中，仍有很多單位派律師出庭。拿今年一季度來說，鄭州市審理上百起行政案，但行政一把手出庭應訴的僅有28起。
[探因]
特權思想在作祟，規章制度不健全，一些領導沒自信
王銀生認為，導致“一把手”不愿出庭應訴的原因很多。首先，一些官員認為，行政權是行政機關獨立使用的特權，不應受到其他機關的監督，也不能適應司法監督。只能接受“官管民，官審民”，不能接受“官受審”。一些行政執法人員以“官老爺”的身份自居，法律、法規意識淡薄，導致越權執法；證據規則意識淡薄，導致舉證不力，認定事實不清或錯誤；程序意識淡薄，致使違反法定程序現象突出；準確適用法律意識淡薄，導致適用法律錯誤；合理行政意識淡薄，導致行政裁量失當甚至濫用職權；恪盡職責意識淡薄，不依法履行法定職責或者行政不作為。
其次是制度方面。有些行政機關內部規章制度不健全，分工不具體，責任不明確，問責機制不到位，致使敗訴案件屢屢發生；有些行政機關之間或內部職能重疊、交叉執法、互不通氣，致使重復處理，引發錯案；有些行政機關內部規定繁瑣，審批層級繁多，為應訴加蓋公章，需多個部門和十幾個領導審批，致使錯失答辯有效期而導致敗訴。
另外，就是領導們對自己擁有的法律知識不自信。出庭應訴是對領導法律知識、法律水平、應訴能力、答辯能力的考驗。如果不夠自信，也就不愿出庭應訴了。“還有個別領導對打官司這事不重視，認識不到位，根本就不當回事。”
[分析]
“一把手”出庭，對多方都有好處
王銀生稱：“民告官卻見不到官”的現象非常普遍，帶來了諸多不利影響。首先是不利于干群關系的和諧，容易引發干群之間的對立情緒；其次，行政官員不出庭應訴，不利于發現本部門工作中存在的問題和不足，不利于其執政水平的提高。
法律面前人人平等，這里的人包括“法人”。行政機關必須依法行政，被訴至法庭，行政機關就必須面對司法的合法性審查，從而承擔相應的法律后果。作為責任人的法定代表人，連出庭應訴都做不到，如何履行義務，承擔責任？“一把手”不出庭，對其行政行為的違法性或不當性就缺乏直觀了解、深入認識。很可能造成下一次因為違法行政而再成被告；對于群眾、當事人來說，行政機關“一把手”不出庭應訴，一方面無法體現對群眾、當事人利益的重視、合法權利的尊重；另一方面，群眾不能直接向行政機關負責人表達自己的意見，心理難以平衡。一旦輸了官司，往往認為行政機關和法院官官相護，加大對政府的抵觸情緒。而行政首長積極出庭應訴，官、民面對面進行訴訟，爭議講在明處，有理擺在庭上，勝者堂堂正正，輸者心服口服。提高了司法的權威，減少了老百姓的猜疑和擔心，使他們勇于依法維權。
為解決此問題，昨天下午，鄭州中院會同人大、市法制辦進行座談，希望能找到解決“一把手”出庭率不高的方法措施。
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