財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng) 賈康
6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會(huì)議指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。新一輪財(cái)稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。這意味著，全面深化改革中位置居前的重頭戲——財(cái)稅體制改革正式拉開(kāi)了其新一輪深化推進(jìn)的序幕。
十八屆三中全會(huì)《決定》全文公布之后，國(guó)內(nèi)外好評(píng)如潮。我認(rèn)為領(lǐng)會(huì)內(nèi)容極其豐富的《決定》的精神實(shí)質(zhì)，最簡(jiǎn)要地說(shuō)，可以濃縮成三個(gè)關(guān)鍵詞，形成一個(gè)邏輯鏈接。第一個(gè)關(guān)鍵詞是“現(xiàn)代國(guó)家治理”，具體表述是“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”；第二個(gè)關(guān)鍵詞是文件中多次出現(xiàn)的“現(xiàn)代市場(chǎng)體系”；還有一個(gè)關(guān)鍵詞是“現(xiàn)代財(cái)政制度”。把三個(gè)關(guān)鍵詞綜合在一起，是要推進(jìn)“五位一體”的全面改革。這是理解《決定》所應(yīng)掌握的一個(gè)基本邏輯鏈接，可以認(rèn)為，這最濃縮地體現(xiàn)了《決定》的精神實(shí)質(zhì)。
承前啟后的現(xiàn)代國(guó)家治理
現(xiàn)代國(guó)家治理，是十八大確立“五位一體”全面深化改革之后提煉出來(lái)的治國(guó)施政的基本理念，足以對(duì)中國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化過(guò)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，又明顯帶有承前啟后的特征。“承前”可以追溯到1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)拉開(kāi)中國(guó)近現(xiàn)代史帷幕，其后的一百年間出現(xiàn)三件大事：第一件是辛亥革命，推翻千年帝制“走向共和”；第二件大事是1949年中華人民共和國(guó)成立；第三件大事是改革開(kāi)放。
改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我國(guó)總體發(fā)展相當(dāng)不錯(cuò)，中國(guó)現(xiàn)代化的前兩步已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)，但如果不能夠通過(guò)改革來(lái)攻堅(jiān)克難，我們就沒(méi)有把握實(shí)現(xiàn)“第三步”目標(biāo)，順利走向現(xiàn)代化。面對(duì)矛盾凸顯和千頭萬(wàn)緒的任務(wù)，十八大的一個(gè)基調(diào)是“五位一體”全面深化改革，其中核心問(wèn)題是要正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。
十八屆三中全會(huì)提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，讓政府更好地發(fā)揮作用。其相關(guān)的“治理”，不同于過(guò)去說(shuō)得很多的“管理”、“調(diào)控”，表述的是多元主體充分互動(dòng)的整套制度安排與機(jī)制聯(lián)結(jié)，其中有管理也有自管理，有調(diào)控也有自調(diào)控，有組織也有自組織，追求的是最大包容性發(fā)展中的多元主體互動(dòng)帶來(lái)最充分的潛力釋放。
1992年鄧小平歷史性的南巡講話，在幾個(gè)月內(nèi)促使中央正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式，又有其后1994年1月推出財(cái)稅配套改革——這是全局性質(zhì)的非常重要的一個(gè)突破。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式確立之后，中國(guó)GDP以年均兩位數(shù)以上的速度增長(zhǎng)。但在確定“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”表述時(shí)，中央在文件里也只說(shuō)“市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。又經(jīng)過(guò)20多年的努力，終于能夠把市場(chǎng)作用表述為“決定性作用”。經(jīng)過(guò)這么長(zhǎng)的時(shí)間才表述到位，說(shuō)明統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、凝聚共識(shí)往往是多么艱難！
混合所有制是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)法人主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最大的包容性
“市場(chǎng)起決定性作用”后面跟著一個(gè)突破性表述，就是“混合所有制”。文件中首先繼續(xù)表述了“公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主體作用”。而后面跟著的是，“不論是公有制經(jīng)濟(jì)還是非公有制經(jīng)濟(jì)，都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，“都是重要組成部分”就不分主次了。接著引出“混合所有制”的突破——市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制基石的關(guān)鍵部分，就是過(guò)去已肯定的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的標(biāo)準(zhǔn)形式——股份制，可以使公有的、非公有的產(chǎn)權(quán)融合到千千萬(wàn)萬(wàn)的市場(chǎng)主體——企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里面去。
有人解讀說(shuō)混合所有制就是多種經(jīng)濟(jì)成分并存，這顯然不對(duì)。早在改革開(kāi)放初期我們就已在發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)成分，現(xiàn)在所說(shuō)的混合所有制，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是在一種現(xiàn)代國(guó)家治理的法治背景下，使任何一個(gè)市場(chǎng)主體內(nèi)部，它的產(chǎn)權(quán)可以按照混合所有制來(lái)處理，可以避免過(guò)去種種似乎解決不了的糾紛，實(shí)現(xiàn)最大包容性和共贏、多贏。如果說(shuō)混合所有制在現(xiàn)實(shí)中是通過(guò)規(guī)范的股份制來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)法人主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最大的包容性，那么原來(lái)談?wù)摿硕嗄隊(duì)幊巢幌聛?lái)的“國(guó)進(jìn)民退”與“國(guó)退民進(jìn)”、“姓公姓私”和“姓社姓資”問(wèn)題，都可以淡化。
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和全面深化改革的支撐
十八屆三中全會(huì)《決定》指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。我認(rèn)為，這種表述完全符合學(xué)理。從學(xué)術(shù)理論上講，“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的財(cái)政，處理的是公共資源配置問(wèn)題，它必然拉動(dòng)、影響整個(gè)社會(huì)資源的配置和整體的社會(huì)管理。由政府掌握一部分財(cái)富后做什么？就是以財(cái)行政，履行政府應(yīng)該履行的職能。
“錢從哪里來(lái)，用到哪里去”的具體表現(xiàn)形式就是預(yù)算，預(yù)算是政府體系的收支計(jì)劃。各級(jí)政府預(yù)算體現(xiàn)了各級(jí)政府活動(dòng)的范圍、方向、重點(diǎn)、內(nèi)容和政策，大到國(guó)家安全、國(guó)土開(kāi)發(fā)，小到公共區(qū)域路燈照明、路標(biāo)、門牌號(hào)碼方位識(shí)別系統(tǒng)的設(shè)立，這些都要通過(guò)財(cái)政分配以規(guī)范的預(yù)算安排來(lái)實(shí)現(xiàn)其供給，所以說(shuō)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。而財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉還加了一句話：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和“全面改革的支撐”，這無(wú)疑強(qiáng)調(diào)了財(cái)政在服務(wù)全面改革上的支撐作用。
把以上所說(shuō)的三個(gè)關(guān)鍵詞連在一起，再具體結(jié)合到各個(gè)區(qū)域、各個(gè)部門、各個(gè)崗位，以財(cái)政服務(wù)全局，我們面臨的改革任務(wù)十分豐富和艱巨。
從居安思危的角度看，現(xiàn)階段我們應(yīng)該正視哪些困難和問(wèn)題呢？我認(rèn)為主要有兩方面的問(wèn)題：一是從“物”的角度看，表現(xiàn)為資源和環(huán)境的制約。中國(guó)走上了過(guò)去希望能避免、但現(xiàn)在看起來(lái)沒(méi)有能夠避免的“先污染后治理”的老路，以霧霾為代表的環(huán)境問(wèn)題已十分嚴(yán)重；二是從“人”的角度看，表現(xiàn)為收入分配、財(cái)產(chǎn)配置和人際關(guān)系狀態(tài)。社會(huì)成員對(duì)于收入分配已累積了一大堆不滿。要真正化解矛盾，就必須深化改革，而改革進(jìn)入深水區(qū)之后，既得利益糾結(jié)在一起互相頂住形成固化藩籬，任何一項(xiàng)改革都非常困難。
有人將現(xiàn)階段面臨的基本局面比喻成“兩只老虎賽跑”：一只“老虎”叫改革，另一只“老虎”叫社會(huì)問(wèn)題。這兩只“老虎”各自要素齊全，似乎彼此也看不太清楚對(duì)方，但都在往前跑。如果沒(méi)有對(duì)矛盾化解過(guò)程和“兩只老虎”賽跑過(guò)程的有效控制，我們往前走有可能跌入所謂的“中等收入陷阱”、“轉(zhuǎn)軌陷阱”、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”。因此，要按照《決定》所部署的全面深化改革，化解各種制約發(fā)展的矛盾，釋放潛在的活力。
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