基層政府離“陽光財(cái)政”有多遠(yuǎn)
——市縣政府財(cái)政預(yù)決算公開現(xiàn)狀調(diào)查
截至3月31日，雖然超過九成市縣政府在其政府網(wǎng)站上設(shè)置了政府信息公開專欄，但僅有不到兩成（15.8%）市縣政府網(wǎng)站公開了2013年至2014年財(cái)政決算預(yù)算。其中，將公開內(nèi)容細(xì)化到了支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目的僅占3%。
透明預(yù)算改革加速到來
黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。2014年3月4日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》，要求政府預(yù)決算公開要全部細(xì)化到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算則要細(xì)化到具體項(xiàng)目。
同時(shí)，對(duì)公開的主體、時(shí)間等也作出了明確規(guī)定。而后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《2014年政府信息公開工作要點(diǎn)》，要求各地區(qū)、各部門對(duì)財(cái)政資金管理使用等方面做好政府信息公開工作。
其實(shí)，陽光財(cái)政、透明預(yù)算的要求不是第一次提出來，為了讓公眾了解目前全國地市級(jí)、縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)決算公開的概況，半月談社情民意調(diào)查中心近期進(jìn)行了市縣財(cái)政預(yù)決算公開現(xiàn)狀調(diào)查。
本次調(diào)查以財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》要求為調(diào)研主要框架，通過觀察所在地政府網(wǎng)站，調(diào)查2013年至2014年財(cái)政決算預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)的公開情況。
調(diào)查采取對(duì)市縣政府分層隨機(jī)抽樣的方式，從全國地級(jí)、縣級(jí)政府中，共抽取樣本234個(gè)，包括從地級(jí)政府中抽取樣本30個(gè)，從縣級(jí)政府中抽取樣本204個(gè)。調(diào)查內(nèi)容主要包括市縣政府2013年至2014年財(cái)政決算預(yù)算是否在其政府網(wǎng)站上公開、在網(wǎng)站頁面上的位置是否顯著、預(yù)算公開內(nèi)容是否具體、“三公”經(jīng)費(fèi)是否公開及其細(xì)化程度等等。
調(diào)查結(jié)果顯示，截至2014年3月31日，所有234個(gè)樣本中超九成在其政府網(wǎng)站上設(shè)置了政府信息公開專欄，但僅有15.8%的市縣政府在其政府網(wǎng)公開了2013年至2014年財(cái)政決算預(yù)算信息，只有3%的市縣政府將公開內(nèi)容細(xì)化到了支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目。
由此可見，從《政府信息公開條例》實(shí)施以來，信息公開已經(jīng)成為各級(jí)政府主動(dòng)貫徹執(zhí)行的方針政策，信息公開工作取得良好進(jìn)展。但具體到財(cái)政預(yù)決算公開上，市縣級(jí)地方政府工作狀況與黨的十八屆三中全會(huì)“全面規(guī)范和公開透明”的要求還存在較大差距。
公開形式不一，信息易見性較差
目前，市縣政府對(duì)財(cái)政預(yù)決算信息進(jìn)行公開的形式主要包括以下幾種：
一是在首頁設(shè)置“政府信息公開”欄目，在這一欄目中設(shè)置“財(cái)政信息”相關(guān)子欄目。但是，由于目錄的分類方式、類別的完整程度參差不齊，查看財(cái)政預(yù)決算信息仍不是很方便。
二是將市縣財(cái)政預(yù)算決算報(bào)告與各級(jí)各部門單位財(cái)政報(bào)告或其他財(cái)務(wù)信息混在一起，在點(diǎn)擊多個(gè)“下一頁”后才能找到。
三是少數(shù)政府網(wǎng)站，如北京市豐臺(tái)區(qū)，專門制作了財(cái)政公開專題頁面，并將專題頁面導(dǎo)覽以通欄形式置于網(wǎng)站首頁醒目位置。專題網(wǎng)頁以“總分”的形式展示總報(bào)告和各部門報(bào)告。
四是有些省份主動(dòng)進(jìn)行了信息公開規(guī)范化的嘗試，例如廣西壯族自治區(qū)搭建了“廣西壯族自治區(qū)政府信息公開統(tǒng)一平臺(tái)”，區(qū)內(nèi)各級(jí)政府或有關(guān)部門的財(cái)政信息公開都會(huì)鏈接到這個(gè)平臺(tái)上。盡管目前其信息也未盡齊備，但這種形式上的統(tǒng)一使得財(cái)政信息公開朝著規(guī)范化方向發(fā)展。
統(tǒng)計(jì)顯示，36.3%的市縣政府網(wǎng)站上，能夠在首頁找到“財(cái)政信息”等相關(guān)鏈接，2.6%要到第三級(jí)頁面上才能找到，23.1%的網(wǎng)站完全沒有設(shè)置“財(cái)政信息公開”相關(guān)頁面。
“三公”經(jīng)費(fèi)公開離相關(guān)要求仍存在較大差距
今年的政府工作報(bào)告指出，所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開，打造陽光財(cái)政，讓群眾看明白、能監(jiān)督。而今年初各地相繼召開的地方兩會(huì)上，“三公”經(jīng)費(fèi)的削減情況也成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。
根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》要求，所有使用財(cái)政撥款安排“三公”經(jīng)費(fèi)支出的部門和單位都應(yīng)公開財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算。
公開本部門“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算總額和分項(xiàng)數(shù)額，應(yīng)對(duì)增減變化的原因進(jìn)行說明；應(yīng)將“公務(wù)用車購置和運(yùn)行費(fèi)”細(xì)化公開為“公務(wù)用車購置費(fèi)”和“公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)”。
對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的決算公開，要細(xì)化說明因公出國（境）團(tuán)組數(shù)及人數(shù)，公務(wù)用車購置數(shù)及保有量，國內(nèi)公務(wù)接待的批次、人數(shù)、經(jīng)費(fèi)總額，以及“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因等信息。
本次抽樣調(diào)查顯示，多數(shù)市縣級(jí)政府尚未貫徹落實(shí)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算信息公開的要求。僅有5.1%的市縣政府對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況進(jìn)行了不同程度的公開，其中，2.1%的市縣政府提到了“三公”經(jīng)費(fèi)與上年相比的增減情況，0.9%的市縣政府做到了將“三公”經(jīng)費(fèi)公開細(xì)化到具體項(xiàng)目。
所有234個(gè)樣本中，沒有一個(gè)市縣政府對(duì)其“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算增減的原因給出解釋。只有3.8%的寫明了公務(wù)用車購置費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)和公務(wù)接待費(fèi)的金額，2.1%將公務(wù)用車購置費(fèi)和公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)預(yù)算分別公開。
在“三公”經(jīng)費(fèi)決算公開中，目前沒有市縣政府對(duì)因公出國（境）團(tuán)組數(shù)及人數(shù)、公務(wù)接待人數(shù)批次等進(jìn)行細(xì)化說明。
地市級(jí)政府的財(cái)政預(yù)決算信息公開情況在各方面都要好于縣級(jí)。在所有地市級(jí)樣本中，公開的占33.3%，公開內(nèi)容細(xì)化到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目的為10%，而縣級(jí)樣本的這兩個(gè)數(shù)字分別是13.2%和2%。在“三公”經(jīng)費(fèi)公開方面，地市級(jí)樣本中20%進(jìn)行了公布，10%公布了經(jīng)費(fèi)增減情況；縣級(jí)樣本的這兩個(gè)數(shù)據(jù)分別為2.9%和1%。
對(duì)話專家：透明預(yù)決算如何“換擋提速”
問：當(dāng)前市縣政府推行預(yù)決算公開有沒有什么現(xiàn)實(shí)的困難？
馬蔡琛（南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）：透明預(yù)決算在中國是個(gè)自上而下的過程。地方在政府信息、財(cái)政預(yù)決算信息公開上，之前比較茫然，不知該公開什么，怎么公開，往往是先相互之間橫著看、再向系統(tǒng)部門的上端看，主要是擔(dān)心公開“冒”了。
其實(shí)，基層預(yù)決算基本不涉及國防、外交、軍事等，沒有什么國家機(jī)密可言。理論上講，市縣財(cái)政花的是納稅人的錢，向納稅人匯報(bào)一下，有什么難處？難處其實(shí)說白了，很可能就是里面有問題，有違規(guī)操作。所以，財(cái)政預(yù)決算公開，也絕非易事。
趙早早（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室副研究員）：市縣財(cái)政本身規(guī)范度相對(duì)較低，財(cái)政預(yù)決算公開的背后，是對(duì)現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算體制的一系列技術(shù)性支持，這種與財(cái)政預(yù)決算公開相配套的制度性變革，迫切需要全面啟動(dòng)。
問：您如何評(píng)價(jià)這次市縣政府財(cái)政預(yù)決算公開現(xiàn)狀抽樣調(diào)查結(jié)果？
馬蔡琛：應(yīng)該注意到，從縱向上看，在政府信息公開、財(cái)政預(yù)算信息公開、“三公”經(jīng)費(fèi)公開方面，這幾年的變化是天翻地覆的。但是，目前的情況確實(shí)與中央及財(cái)政部的要求、與百姓期待還有不小的距離。這次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，也讓財(cái)政部3月下發(fā)上述文件的背景更為明晰地展現(xiàn)在公眾面前，換言之，如果沒有這些問題的存在，財(cái)政部也就沒必要出臺(tái)這個(gè)文件了。
問：您作為財(cái)政預(yù)算方面的專家，能否教公眾如何去判斷地方政府財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的質(zhì)量？
馬蔡琛：普通老百姓想要看懂這些報(bào)告確實(shí)沒那么容易，看懂財(cái)政預(yù)決算報(bào)告是有技術(shù)門檻的。其實(shí)，讓每一個(gè)百姓都看懂預(yù)決算報(bào)告和報(bào)表，這不現(xiàn)實(shí)，也沒有必要。
上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)表，普通股民也不是都能看懂，那股民為什么沒提意見？因?yàn)楣墒杏写罅孔C券市場分析師，來幫助股民解讀財(cái)務(wù)報(bào)告。但目前國內(nèi)的納稅人沒有“政府預(yù)決算信息分析師”來幫他們，也就是說，幫助納稅人解讀政府預(yù)算報(bào)告的力量還有待加強(qiáng)，這方面還有大量的工作可以做。
那么，在目前情況下，如何讓百姓看出地方政府預(yù)決算信息公開、打造透明財(cái)政的誠意？其實(shí)辦法很簡單，就是建立橫向標(biāo)桿管理機(jī)制，比如國內(nèi)有5個(gè)城市在財(cái)政預(yù)決算信息公開方面做得好，我們把這5個(gè)城市立為樣本，那么普通公民可以“照貓畫虎”，看所在城市的公開有沒有達(dá)到樣本的程度，這樣就能輕松比較出政府在這方面工作中的誠意了。
問：我們應(yīng)該如何讓“陽光財(cái)政”離百姓更近？
馬蔡琛：我所說的橫向標(biāo)桿管理機(jī)制，只要能實(shí)施，地方政府的心態(tài)就會(huì)由“擔(dān)心做出頭鳥”向“擔(dān)心被點(diǎn)名”轉(zhuǎn)變，這樣，透明預(yù)決算就不會(huì)只停留在文件里，媒體、研究機(jī)構(gòu)還可以對(duì)地方政府預(yù)決算公開情況進(jìn)行評(píng)獎(jiǎng)，三五年之后，地方政府透明預(yù)決算情況就會(huì)有一個(gè)比較大的改觀。對(duì)公開財(cái)政預(yù)決算信息工作不到位的，還應(yīng)該確立懲戒機(jī)制。
趙早早：希望像你們這樣的媒體能把對(duì)市縣政府預(yù)決算公開的調(diào)查繼續(xù)下去。特別是地方政府對(duì)預(yù)決算公開工作采取何種機(jī)制予以推進(jìn)，非常值得進(jìn)一步關(guān)注。其實(shí)對(duì)照三中全會(huì)要求，大多數(shù)地方政府在推進(jìn)透明預(yù)決算方面，是時(shí)候想方設(shè)法“換擋提速”了。（許小丹 米雅釗）
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