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冷驚蟄，暖春分。被稱為開啟新一輪農村改革“閘門”的土地承包經營權確權登記工作目前在各地次第展開，多個省份相繼推出土地確權時間表。
改革“冷暖”，基層最知。土地確權在保障農民財產權益方面起著關鍵性作用，對促進農業發展、農民增收與農村和諧舉足輕重。然而，一些地方在工作中遇到的困難超過預期。如何設計農村土地確權的最佳方案，防范可能出現的偏差？半月談記者在基層進行了深入調查。
變化的基層實踐，不變的土地確權
“現在很多農民手中都有兩個承包經營權證，1998年的綠皮證和2007年的紅皮證。現在這兩個證上的面積、位置已經對不上了，而農民的實際經營狀況又與這兩個證都對不上。”江西省銅鼓縣三都鎮三都村黨總支書記王春山對半月談記者說，1998年二輪承包后，2004年國務院又下發通知，要求各地重新下發承包經營權證和確權登記表。
談起土地確權之難，銅鼓縣農業局局長金霄頗感無奈：“由于生老病死、婚姻嫁娶等原因，農村家庭人口有所變化，村里又根據這一變化對土地進行了動態調整，按照國家政策這是不允許的，但實際不少地方都是這么操作的。”
2013年，我國提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至（土地方位）不清等問題”。農村土地確權工作成為各地近年內必須完成的工作。然而，不少地方仍難以形成統一、完善的工作推進計劃。
多地基層干部告訴記者，按照我國有關政策，農村承包土地在承包期內不允許調整，但實際上很多地方都約定以村小組為單位三五年調整一次，這就導致土地實際承包經營狀況發生了較大變動，與1998年二輪承包確權和發證的情況不相吻合。
王春山說，1998年后，三都村11個村民小組中有10個調整過土地；2007年重新下發承包經營權證后，有7個小組仍對土地做了調整，“現在增加了土地的農民肯定不愿按以前的面積確權。”
金霄表示，根據調查，1998年后，當地土地承包經營狀況沒有發生改變的大約只有30%，“現在國家進行新一輪確權登記，是以二輪承包時的狀況為準還是以當前的實際情況為準，分歧很大”。
“很多省份或多或少存在類似問題，這與歷史上的相關工作不夠細致、徹底有關系，同時也表明確權工作的迫切性與復雜性。”江蘇省一位農經干部說。
如何設定最優路線圖？
“多出來的面積”怎么辦？
由于自然變遷、土地征用、自行開墾耕地、農轉非以及婚喪嫁娶等，農村土地狀況變化比較普遍，各戶人口數變動更大。是按現有人口及土地占有狀況確認土地權利，還是打破土地占有現狀，重新分配土地再確認權利？
中國社科院農村發展研究所社會問題研究中心主任于建嶸等專家認為，通過歸納學界的普遍觀點和調查農民的意愿，不難得出的共識是，按現有人口以及土地占有狀況確認土地權利，即維護現有土地承包關系長久不變，賦予農民原有農業承包土地永久使用權。農戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉讓、贈與、抵押、繼承）等各類物權權利，但不得改變土地的農業用途。
實踐中，部分基層干部反映，當法律規定與村規民約相碰撞，有可能會帶來新的糾紛隱患。新一輪農村承包經營權確權登記后，短期內農村承包土地將很難調整，其與農村人口變動之間的矛盾將日益凸顯。
銅鼓縣大塅鎮鎮長王閏春說：“這一次承包經營權確權登記要求寫明四至，這樣以后就沒有辦法再做調整了。一戶人家如果人口增加了，那人均耕地自然就會減少，反之如果人口減少了，人均耕地就會增加，這樣明顯就不公平了。”
“多出來的面積”怎么辦？新一輪確權登記后，農村承包土地面積可能會超過現有統計面積，國家糧食直補和農資綜合補貼該不該相應增加？
“當前的農業補貼是根據1998年二輪承包時的面積來定的，當時由于要交農業稅，各地在測量時放得都比較松，而現在國家新一輪確權登記要求通過專業隊伍來測量，其結果和原來的統計肯定會有出入，現在2畝的田有可能會測出3畝甚至4畝，而多出來的面積就需要增加農業補貼。”銅鼓縣三都鎮紀委書記張國慶說。
記者了解到，從國內首批農村土地確權的試點情況看，對于這一問題地方處理可謂“五花八門”。如遼寧省丹東市東港區實測后每戶多出0.5到0.7畝地，經村民同意，多出來的地分給目前緊迫需要地的人家；黑龍江方正縣則是采用在經營權證上登記二輪面積，多出來的面積由原農戶代耕，擴邊、拱地頭、開荒等新增地交村里決定；山西省新絳縣多出來的都算作機動地……
此外，如何防范可能出現的偏差也值得關注。不少基層干部擔心，新一輪確權登記后將會異化農民對土地的物權意識，土地的抵押、流轉有可能成為變相的買賣。三都鎮黨委書記劉莉表示，現在農民都知道土地所有權是集體的，他們只有承包經營權，但通過這一輪確權發證，很多農民會誤認為以后土地是其個人資產，可以任意抵押、流轉。“有的農民把土地流轉幾十年，租金一次性付清，這實際上就成了變相的買賣。”
穩步調、防隱患
當前，農村土地承包經營權確權登記是農村土地制度改革的基礎工作，關系到今后農村的穩定和發展，其工作量大且涉及的矛盾糾紛多，但目前一些地區尤其是試點地區時間要求很緊，有的甚至要求在年底前完成工作，壓力大而且容易遺留隱患。
一些基層干部認為，土地確權工作還需要有經費保障和針對性專業培訓。記者在部分地區調查也發現，當前，不少基層干部對新一輪確權登記工作認識不足，但又迫于確權登記時間表的壓力，只能盲目推進確權。
金霄等人建議，培訓內容除了農村土地承包經營權登記試點工作的相關法律、法規、政策外，還需包括具體工作中的登記規則、檔案管理、地籍測量技術及業務操作規程等。此外，應在符合條件的地方，在尊重農民意愿、保護農民利益的前提下，探索“確權確股不確地”等多種形式的確權登記方式。（記者 陳建華 郭強 陳剛）
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