原標(biāo)題：退不出的貧困縣
針對國家級貧困縣帽子的“只戴不摘＂現(xiàn)狀，在制度層面上的破題或指日可待。
全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉3月9日透露，扶貧開發(fā)法正在修訂中，新法將制定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，完善貧困地區(qū)的識別機制和退出機制，防止“鉆空子＂。
這意味著，建立國家級貧困縣退出機制，已經(jīng)提上了日程。
近來，在這個問題上，有關(guān)方面可謂密集表態(tài)。
前不久，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任王國良表示，針對國家扶貧重點縣只進(jìn)不出或進(jìn)的多、出的少的現(xiàn)狀，要研究可行的貧困縣退出機制。
在王國良提出的“一攬子”計劃中，包括將推進(jìn)降低貧困縣GDP考核權(quán)重，轉(zhuǎn)向主要考核扶貧工作的改革，并研究可行的貧困縣退出機制。
這項正在醞釀的改革，獲得了各界人士的認(rèn)可。但在貧困縣的工作人員看來，想要讓貧困縣退出形成機制，似乎沒有那么容易。
“貧困縣取消GDP考核，想法雖然好，但可能治標(biāo)不治本。只要市里、省里還看重GDP，貧困縣的考核就無法獨立。”湖南省某貧困縣政府辦公室主任陳立無奈地告訴法治周末記者。
為入選“暗戰(zhàn)”不斷
“當(dāng)初為了評上國家級貧困縣，大家都在努力，特別是處在貧困標(biāo)準(zhǔn)邊緣的縣，如果沒有過人的實力，很難爭取到貧困資格。現(xiàn)在想讓大家退出去，估計沒有人愿意。”陳立告訴記者。
所謂國家級貧困縣，并不能從字面上直接理解為中國最貧窮的那部分縣，而是指國務(wù)院扶貧辦在一份名單中認(rèn)可，從而能獲得從國家到地方各類財政撥款和援助的貧困縣區(qū)。
為此，國務(wù)院扶貧辦第二次擬定這份名單時，就將名稱從“國家級貧困縣”改為“國家扶貧工作重點縣”，以將關(guān)注重點從“貧困”轉(zhuǎn)移到“扶貧”上來。
不過，“貧困縣”這個詞上口又好記，在老百姓心中并未被取代。
從1986年國務(wù)院扶貧小組第一次開始制定貧困縣名單，到如今28年，這份名單總共只有四個版本。
最新的這批“國家扶貧工作重點縣”名單是2011年公布的，共有592個縣市入圍。
有關(guān)人士透露，在名單采集之初到名單公布之前，各地政府“暗戰(zhàn)”不斷。不但要確保有真實的貧困區(qū)域可供考察，還要有深厚的政府關(guān)系作為入選保障，以確保自己不會被更貧困的地區(qū)擠下去。
“當(dāng)時，我們最羨慕的是黑龍江省海倫市，因為我曾經(jīng)在黑龍江呆過幾年，對這個大豆之鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)有所耳聞，但當(dāng)扶貧名單下來后，發(fā)現(xiàn)他們跟我們一樣身處扶貧縣，就知道這里面肯定有過巨大的努力。”陳立回憶道。
陳立口中的海倫市，正是之前以“貧困縣建億元政府大樓”震驚輿論的矛頭所指。來自海倫市政府工作報告的數(shù)據(jù)顯示，這個縣級市在“十一五”末(2010年)時，還是一個農(nóng)民年人均純收入6695元，年均增速高達(dá)19.5%的小康縣。但為了獲得更多的財政救助和政策傾斜，開始把眼光瞄上國家級“貧困縣”的帽子。
記者從該市的申貧報告了解到，到2010年11月申報時，海倫市的財政數(shù)據(jù)已經(jīng)變?yōu)槿修r(nóng)村貧困人口近17萬人，70%的農(nóng)戶靠借貸、借款維持生產(chǎn)生活，年人均純收入不足1300元。扣除人員工資和上劃后，全市財政收入虧空高達(dá)3.5億元。
而隨后幾年的海倫市政府工作報告顯示，該市農(nóng)民人均純收入2011年是6823元，2012年是7920元，2013年是6682元。
這樣的數(shù)字前后判若云泥，無疑令人驚訝。
接受記者采訪的多名貧困縣有關(guān)工作人員表示，海倫市此舉其實也并不難理解，原因就在于貧困縣帽子的“含金量”，一旦評上貧困縣之后，各項扶貧資金和優(yōu)惠政策便源源而至。
貧與富靠數(shù)據(jù)“打折”
法治周末記者接觸到的多名貧困縣工作人員，對海倫市這樣的小康縣成了貧困縣的結(jié)果，都并不感到意外。
湖北省麻城市扶貧辦主任張紹文對記者表示：“要知道，在當(dāng)時的貧困縣評比時，有不少還是全國百強縣，這對那些窮得擠不進(jìn)貧困縣的地區(qū)來說，無疑是個諷刺。”
記者通過對比彼時的國家貧困縣名單與國家百強縣名單發(fā)現(xiàn)，包括內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗、云南富源縣等多地都出現(xiàn)在兩份名單中。這不禁讓人疑惑，究竟是什么讓貧困縣與百強縣產(chǎn)生了交集？
“到底是百強縣還是貧困縣，這要看怎么去計算以及怎么上報。身兼兩職的秘訣就在于，學(xué)會‘打折’。”陳立告訴記者。
他所謂的打折，其實是將地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)打上折扣。因為貧困縣的評選并非處處落到實地，更多的還是以審計數(shù)據(jù)為主。而審計數(shù)據(jù)多為地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的平均值，如何平均就成了一門學(xué)問。
如海倫市當(dāng)時之所以標(biāo)明年人均純收入不足1300元，正是因為2010年國家扶貧工作重點縣的人均低收入標(biāo)準(zhǔn)為1300元。
這種恰好達(dá)標(biāo)的數(shù)據(jù)往往是經(jīng)過加工的，如將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)量及收入打折，調(diào)低平均售價，這樣農(nóng)民的收入計算自然會降低。甚至直接虛報，少報經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也是有可能的，只要爭取到貧困縣的指標(biāo)后，對市里也有好處，往往大家都不會阻礙。
而想要爭當(dāng)百強縣的時候，數(shù)據(jù)則用上了另外一套。
“最重要的是，你的關(guān)系還得夠硬，這樣你的數(shù)據(jù)才能交得上去，令人信服。”陳立透露。
對此現(xiàn)象，法治周末記者向中國扶貧開發(fā)協(xié)會求證，協(xié)會工作人員告訴記者，這種現(xiàn)象的存在確實不可避免。因為在數(shù)據(jù)統(tǒng)計上，在國內(nèi)常常出現(xiàn)不同版本。
比如城市化率：一個數(shù)據(jù)是按最新的人口普查數(shù)據(jù)，國家統(tǒng)計局公布的城市化率已經(jīng)超過50%；但如果是公安部按戶籍人口統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，非農(nóng)人口卻只有35%左右。兩個數(shù)據(jù)之間差了十幾個百分點，涉及到人口數(shù)上的差別就達(dá)近兩億。
這些模糊人口，正是百強縣還能身兼貧困縣的關(guān)鍵所在。如果要評百強縣，就可以減掉幾萬農(nóng)村人口，人均收入就高了；如果評貧困縣，可以再加上幾萬人口，拉低人均收入，就可以達(dá)到貧困縣標(biāo)準(zhǔn)了。
有了這兩個數(shù)據(jù)差，想要什么結(jié)果都可能用數(shù)據(jù)勾兌實現(xiàn)。連百強縣都能在貧困縣中安身，想要讓貧困縣退出有多難？
貧困縣未必貧困
記者了解到，在眾多“百強貧困縣”中，僅內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗一地，因多次受到輿論質(zhì)疑其貧困縣身份，最終被內(nèi)蒙古扶貧辦正式摘帽，“功成身退”。而其他的貧困縣，則為了避開輿論風(fēng)頭，而在每年變更的百強縣名單中逐漸淡出了身影。
然而，并非所有的“百強貧困縣”都能通過退出銷聲匿跡。
當(dāng)記者梳理往日的“百強貧困縣”時發(fā)現(xiàn)，藏富不露者尚不在少數(shù)。通過“百度知道”記者發(fā)現(xiàn)，多次有人發(fā)問“云南曲靖哪里最富裕？”而得到的“最佳答案”多是“富源縣”。
記者就為何一個貧困縣被說成曲靖最富與回答者私聊時，名為“晚風(fēng)”的“百度知道”用戶告訴記者，那里煤老板很多，法拉利、保時捷、賓利等豪車時常可見，但貧富差距很大，所以還能占著貧困縣的位置。
對此，記者向曲靖市扶貧辦求證，扶貧辦工作人員告訴記者，最近幾年，富源給人的印象確實是一個富裕的地方，但這是因為外人看不到大山深處貧困的農(nóng)村。
富源縣扶貧辦綜合科科長汪東權(quán)也曾表示，富源一個煤礦就能產(chǎn)生上億元的收入，但80%的收入被10%以下的人獲得，貧富差距很大。這些煤老板的收入在統(tǒng)計上被平均了，因此拉高了農(nóng)民的收入水平，使得曾位列百強縣。
盡管如此，但貧困縣未必貧困的現(xiàn)狀還是成了大家心照不宣的常態(tài)。走進(jìn)一些貧困縣你會發(fā)現(xiàn)，所見所聞與貧困恰恰背道而馳。不管是安徽窮縣望江建6000多萬元的奢華辦公大樓，還是湖北十堰鄖西縣，掏上百萬元打造“世界第一牛”銅塑，都能讓人感覺到一股“炫富”的氣息。
這并不排除在炫富的那些縣里，有些縣經(jīng)過一段時間扶貧，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，已經(jīng)可以摘掉貧困縣帽子卻沒有摘。
那么，貧困縣敢于炫富的資本究竟為何？上述扶貧開發(fā)協(xié)會工作人員告訴記者，這不僅是扶貧監(jiān)測和評估體系存在漏洞的問題，更有統(tǒng)計數(shù)據(jù)版本不一，統(tǒng)計口徑不協(xié)調(diào)的原因，才使得部分偽“貧困縣”出現(xiàn)戴貧困帽、行炫富實的現(xiàn)象。
對于貧困縣想進(jìn)不想退的現(xiàn)象，王國良副主任并不否認(rèn)。他公開表示，對于重點縣退出的問題首先是那些縣的群眾不愿意退。另外，干部既不愿意退，也不敢退。所以，關(guān)于重點縣只進(jìn)不出，或者進(jìn)得多、出得少的問題成為了一個熱點。
有專家指出，貧困縣的帽子是國家定的，但摘帽到底由誰來做，目前尚模糊不清。因此，研究建立貧困縣的退出機制尤顯迫切。
機制缺失致“劣貧”
記者通過查閱各地扶貧辦的相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，對于貧困縣的評選流程各地都有相關(guān)規(guī)定，但對于退出機制卻至今未見。
如黑龍江省扶貧開發(fā)辦公室公開的貧困縣審批流程圖就明確顯示，想要申請貧困縣，首先要申報國家扶貧開發(fā)重點縣，省扶貧辦按照因素權(quán)重測算法測算貧困程度，對各縣進(jìn)行排序。經(jīng)省政府扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過，經(jīng)省政府常務(wù)會議決定，上報國務(wù)院扶貧辦審批，最終確定為國家扶貧開發(fā)重點縣。
在那些有過申貧經(jīng)歷的基層扶貧工作人員看來，這樣的評選流程本身已經(jīng)說明問題了。不用說全部流程，僅從申請審批程序沒有公示這一項，就顯得難以服眾，也因此，造成貧困縣良莠不齊，退出標(biāo)準(zhǔn)的制定更加難以統(tǒng)一，至今沒有明確的退出審批流程并不奇怪。
中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心副主任楊立雄指出，對更多的貧困縣來說，不想退就不用退仍舊是目前的普遍現(xiàn)象。究其原因，一方面是因為國家在將名額分配到各省之后，并沒有明確貧困縣的退出機制，缺乏動態(tài)的評估體系，評上貧困縣之后再想摘下來就沒那么容易；另一方面，貧困縣在很多地方的退出屬于自愿，由貧困縣自行申報“摘帽”，鑒于這頂帽子的“含金量”，許多縣盡管已經(jīng)脫離了貧困，仍抓住不放。
退出機制的缺失，導(dǎo)致騙補騙扶的橫行。審計署2013年年底公布了對19個國家級貧困縣的抽查結(jié)果，其中竟有17個縣存在騙取扶貧貸款的資金、擠占挪用扶貧資金、套取扶貧資金這樣的共性問題。
“之所以滋生這些騙補騙扶的‘劣貧’行為，退出標(biāo)準(zhǔn)的缺失顯然脫不了干系。”楊立雄表示。
“正因退出標(biāo)準(zhǔn)遲遲未明，才使得部分‘劣質(zhì)’貧困縣更加肆無忌憚。”中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海也認(rèn)為。
他表示，在取得貧困縣的各項優(yōu)惠后，部分貧困縣并未將這些收入真正用在改善貧困縣的民生問題上，而是借各種辦節(jié)、辦晚會來提高地方知名度，推動形象宣傳，發(fā)展旅游等其他產(chǎn)業(yè)，來騙取、挪用扶貧資金。想要杜絕這種現(xiàn)象，只能從完善退出機制入手。
“脫貧群眾苦，不脫自己苦”
雖然貧困縣騙取扶貧資金的事件屢見報端，使得輿論對于貧困縣的質(zhì)疑之聲日趨響亮。但對此，貧困縣卻也有自己的話想說。
陳立告訴記者，自己所在的貧困縣，已經(jīng)換過幾任縣長。他們上任之時，無不以改善民生，脫掉“貧困”帽子為己任。然而上任之后才發(fā)現(xiàn)，想要改善民生，“貧困”帽子脫不得。一旦退出貧困縣，巨額的扶貧資金與優(yōu)惠政策空洞該如何填補？縣里的教育、醫(yī)療與城市建設(shè)如何維持？這些，都是讓領(lǐng)導(dǎo)們最終屈服于“貧困”之下的內(nèi)因。
而對于外界以為的，以“貧困縣”為名領(lǐng)導(dǎo)中飽私囊的現(xiàn)象，陳立卻并不認(rèn)同。
“事實上，對貧困縣的領(lǐng)導(dǎo)來說，如果地方無法退出貧困縣，證明地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往沒有取得預(yù)想的成績，這對領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔反而有阻礙。而物質(zhì)上的條件一般難抵仕途上的困頓。所以領(lǐng)導(dǎo)們往往處在‘脫貧群眾苦，不脫自己苦’的尷尬境地，這也是貧困縣領(lǐng)導(dǎo)不愿久坐其位的原因。”陳立透露。
同樣的觀點，還出現(xiàn)在了河南、湖北等多地扶貧辦基層工作人員的口中。
在這些基層工作人員的眼里，貧困縣的領(lǐng)導(dǎo)既顯得高高在上，又似乎低人一等，他們統(tǒng)籌著縣里的發(fā)展，卻處處受制于貧困縣的特殊性而無法大展拳腳，甚至需要為了配合貧困縣的帽子而控制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。而這些，都得“歸功于”貧困縣只進(jìn)不出的怪像。
GDP帶來的尷尬
記者了解到，目前國家貧困縣的評定采用的主要還是2001年的“631指數(shù)法”，貧困人口(占全國比例)占60%權(quán)重；農(nóng)民人均純收入較低的縣數(shù)(占全國比例)占30%權(quán)重；人均GDP低的縣數(shù)、人均財政收入低的縣數(shù)占10%權(quán)重。其中：人均低收入以1300元為標(biāo)準(zhǔn)，老區(qū)、少數(shù)民族邊疆地區(qū)為1500元；人均GDP則以2700元為標(biāo)準(zhǔn)，人均財政收入以120元為標(biāo)準(zhǔn)。
這種人均GDP的量化標(biāo)準(zhǔn)，曾是貧困縣評定的一次進(jìn)步。然而現(xiàn)在看來，正是這種人均GDP的標(biāo)準(zhǔn)，讓貧困縣難以走出尷尬。
“在現(xiàn)有的貧困縣中，有相當(dāng)一部分量化指標(biāo)是達(dá)標(biāo)的，但實際上這是按面積和人口來看。如果落到實地，有幾個貧困縣全縣都會是貧困的人？經(jīng)常會出現(xiàn)部分市民生活條件優(yōu)越，而另一部分卻長期處在貧困線以下。反而是這部分極度貧困的民眾為貧困縣的人均GDP指標(biāo)達(dá)標(biāo)立下‘汗馬功勞’。”劉俊海告訴記者。
這種情況在湖南、湖北等地并不少見。記者在近十個貧困縣了解到，縣(市)里的貧困人口往往只占總?cè)丝诘?0%至30%，他們才是最需要扶持的部分。而全縣都背上貧困的帽子，反而會限制當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，對此貧困縣的民眾大多認(rèn)為并不合理。
為此，近期國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任王國良提出的降低貧困縣GDP考核權(quán)重，研究可行退出機制的改革，雖然得到基層工作人員對于方向上的普遍肯定，但他們卻并未因此而重拾信心。
究其原因，陳立告訴記者，自己所在縣為評定不久的第三批貧困縣，等到考核政策和退出機制生效可能還得好幾年。而就算中央對貧困縣不再考核GDP，但對地方來說，無論是貧困縣上頭的市政府還是省政府，每年總結(jié)時仍會把貧困縣單列出來，作為拖后全省、全市GDP的典型。如果地方上追逐GDP的風(fēng)氣沒有改變，僅是針對貧困縣取消GDP考核，并不能改善目前以GDP定成敗的地方發(fā)展現(xiàn)狀。
陳力說，此時如果要求處于貧困標(biāo)準(zhǔn)邊緣的縣退出，無疑將置退出的貧困縣于更為貧困的絕境。那么，地方上為了留住貧困資格，其對于貧困審計數(shù)據(jù)的勾兌仍將持續(xù)，一邊是慘淡的貧困縣經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，一邊是優(yōu)異的百強縣經(jīng)濟(jì)成果的現(xiàn)象或?qū)⒃俅纬霈F(xiàn)。
因此，對于何為可行的貧困縣退出機制，劉俊海認(rèn)為，首先要從評定標(biāo)準(zhǔn)入手。如果存在模糊人口的人均數(shù)據(jù)始終是評價貧困縣的唯一標(biāo)準(zhǔn)，那么類似準(zhǔn)格爾旗這樣最終都未從數(shù)據(jù)上脫貧的地區(qū)將難以實現(xiàn)貧困縣的合理退出。而正如王國良所說，降低貧困縣GDP考核權(quán)重，轉(zhuǎn)向主要考核扶貧工作的改革，那將會對扶貧工作的監(jiān)督部門形成新的挑戰(zhàn)。
劉俊海指出，不解決扶貧工作監(jiān)管責(zé)任難以落到實處的問題，就難以保證未來精準(zhǔn)扶貧工作的開展，也就更遑論其后退出標(biāo)準(zhǔn)的制定與退出機制的形成。
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