原標題：退不出的貧困縣
針對國家級貧困縣帽子的“只戴不摘＂現狀，在制度層面上的破題或指日可待。
全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉3月9日透露，扶貧開發法正在修訂中，新法將制定科學標準，完善貧困地區的識別機制和退出機制，防止“鉆空子＂。
這意味著，建立國家級貧困縣退出機制，已經提上了日程。
近來，在這個問題上，有關方面可謂密集表態。
前不久，國務院扶貧開發領導小組辦公室副主任王國良表示，針對國家扶貧重點縣只進不出或進的多、出的少的現狀，要研究可行的貧困縣退出機制。
在王國良提出的“一攬子”計劃中，包括將推進降低貧困縣GDP考核權重，轉向主要考核扶貧工作的改革，并研究可行的貧困縣退出機制。
這項正在醞釀的改革，獲得了各界人士的認可。但在貧困縣的工作人員看來，想要讓貧困縣退出形成機制，似乎沒有那么容易。
“貧困縣取消GDP考核，想法雖然好，但可能治標不治本。只要市里、省里還看重GDP，貧困縣的考核就無法獨立。”湖南省某貧困縣政府辦公室主任陳立無奈地告訴法治周末記者。
為入選“暗戰”不斷
“當初為了評上國家級貧困縣，大家都在努力，特別是處在貧困標準邊緣的縣，如果沒有過人的實力，很難爭取到貧困資格。現在想讓大家退出去，估計沒有人愿意。”陳立告訴記者。
所謂國家級貧困縣，并不能從字面上直接理解為中國最貧窮的那部分縣，而是指國務院扶貧辦在一份名單中認可，從而能獲得從國家到地方各類財政撥款和援助的貧困縣區。
為此，國務院扶貧辦第二次擬定這份名單時，就將名稱從“國家級貧困縣”改為“國家扶貧工作重點縣”，以將關注重點從“貧困”轉移到“扶貧”上來。
不過，“貧困縣”這個詞上口又好記，在老百姓心中并未被取代。
從1986年國務院扶貧小組第一次開始制定貧困縣名單，到如今28年，這份名單總共只有四個版本。
最新的這批“國家扶貧工作重點縣”名單是2011年公布的，共有592個縣市入圍。
有關人士透露，在名單采集之初到名單公布之前，各地政府“暗戰”不斷。不但要確保有真實的貧困區域可供考察，還要有深厚的政府關系作為入選保障，以確保自己不會被更貧困的地區擠下去。
“當時，我們最羨慕的是黑龍江省海倫市，因為我曾經在黑龍江呆過幾年，對這個大豆之鄉的經濟有所耳聞，但當扶貧名單下來后，發現他們跟我們一樣身處扶貧縣，就知道這里面肯定有過巨大的努力。”陳立回憶道。
陳立口中的海倫市，正是之前以“貧困縣建億元政府大樓”震驚輿論的矛頭所指。來自海倫市政府工作報告的數據顯示，這個縣級市在“十一五”末(2010年)時，還是一個農民年人均純收入6695元，年均增速高達19.5%的小康縣。但為了獲得更多的財政救助和政策傾斜，開始把眼光瞄上國家級“貧困縣”的帽子。
記者從該市的申貧報告了解到，到2010年11月申報時，海倫市的財政數據已經變為全市農村貧困人口近17萬人，70%的農戶靠借貸、借款維持生產生活，年人均純收入不足1300元。扣除人員工資和上劃后，全市財政收入虧空高達3.5億元。
而隨后幾年的海倫市政府工作報告顯示，該市農民人均純收入2011年是6823元，2012年是7920元，2013年是6682元。
這樣的數字前后判若云泥，無疑令人驚訝。
接受記者采訪的多名貧困縣有關工作人員表示，海倫市此舉其實也并不難理解，原因就在于貧困縣帽子的“含金量”，一旦評上貧困縣之后，各項扶貧資金和優惠政策便源源而至。
貧與富靠數據“打折”
法治周末記者接觸到的多名貧困縣工作人員，對海倫市這樣的小康縣成了貧困縣的結果，都并不感到意外。
湖北省麻城市扶貧辦主任張紹文對記者表示：“要知道，在當時的貧困縣評比時，有不少還是全國百強縣，這對那些窮得擠不進貧困縣的地區來說，無疑是個諷刺。”
記者通過對比彼時的國家貧困縣名單與國家百強縣名單發現，包括內蒙古準格爾旗、云南富源縣等多地都出現在兩份名單中。這不禁讓人疑惑，究竟是什么讓貧困縣與百強縣產生了交集？
“到底是百強縣還是貧困縣，這要看怎么去計算以及怎么上報。身兼兩職的秘訣就在于，學會‘打折’。”陳立告訴記者。
他所謂的打折，其實是將地方經濟數據打上折扣。因為貧困縣的評選并非處處落到實地，更多的還是以審計數據為主。而審計數據多為地方經濟數據的平均值，如何平均就成了一門學問。
如海倫市當時之所以標明年人均純收入不足1300元，正是因為2010年國家扶貧工作重點縣的人均低收入標準為1300元。
這種恰好達標的數據往往是經過加工的，如將當地經濟作物的產量及收入打折，調低平均售價，這樣農民的收入計算自然會降低。甚至直接虛報，少報經濟數據也是有可能的，只要爭取到貧困縣的指標后，對市里也有好處，往往大家都不會阻礙。
而想要爭當百強縣的時候，數據則用上了另外一套。
“最重要的是，你的關系還得夠硬，這樣你的數據才能交得上去，令人信服。”陳立透露。
對此現象，法治周末記者向中國扶貧開發協會求證，協會工作人員告訴記者，這種現象的存在確實不可避免。因為在數據統計上，在國內常常出現不同版本。
比如城市化率：一個數據是按最新的人口普查數據，國家統計局公布的城市化率已經超過50%；但如果是公安部按戶籍人口統計的數據，非農人口卻只有35%左右。兩個數據之間差了十幾個百分點，涉及到人口數上的差別就達近兩億。
這些模糊人口，正是百強縣還能身兼貧困縣的關鍵所在。如果要評百強縣，就可以減掉幾萬農村人口，人均收入就高了；如果評貧困縣，可以再加上幾萬人口，拉低人均收入，就可以達到貧困縣標準了。
有了這兩個數據差，想要什么結果都可能用數據勾兌實現。連百強縣都能在貧困縣中安身，想要讓貧困縣退出有多難？
貧困縣未必貧困
記者了解到，在眾多“百強貧困縣”中，僅內蒙古準格爾旗一地，因多次受到輿論質疑其貧困縣身份，最終被內蒙古扶貧辦正式摘帽，“功成身退”。而其他的貧困縣，則為了避開輿論風頭，而在每年變更的百強縣名單中逐漸淡出了身影。
然而，并非所有的“百強貧困縣”都能通過退出銷聲匿跡。
當記者梳理往日的“百強貧困縣”時發現，藏富不露者尚不在少數。通過“百度知道”記者發現，多次有人發問“云南曲靖哪里最富裕？”而得到的“最佳答案”多是“富源縣”。
記者就為何一個貧困縣被說成曲靖最富與回答者私聊時，名為“晚風”的“百度知道”用戶告訴記者，那里煤老板很多，法拉利、保時捷、賓利等豪車時常可見，但貧富差距很大，所以還能占著貧困縣的位置。
對此，記者向曲靖市扶貧辦求證，扶貧辦工作人員告訴記者，最近幾年，富源給人的印象確實是一個富裕的地方，但這是因為外人看不到大山深處貧困的農村。
富源縣扶貧辦綜合科科長汪東權也曾表示，富源一個煤礦就能產生上億元的收入，但80%的收入被10%以下的人獲得，貧富差距很大。這些煤老板的收入在統計上被平均了，因此拉高了農民的收入水平，使得曾位列百強縣。
盡管如此，但貧困縣未必貧困的現狀還是成了大家心照不宣的常態。走進一些貧困縣你會發現，所見所聞與貧困恰恰背道而馳。不管是安徽窮縣望江建6000多萬元的奢華辦公大樓，還是湖北十堰鄖西縣，掏上百萬元打造“世界第一牛”銅塑，都能讓人感覺到一股“炫富”的氣息。
這并不排除在炫富的那些縣里，有些縣經過一段時間扶貧，經濟發展了，已經可以摘掉貧困縣帽子卻沒有摘。
那么，貧困縣敢于炫富的資本究竟為何？上述扶貧開發協會工作人員告訴記者，這不僅是扶貧監測和評估體系存在漏洞的問題，更有統計數據版本不一，統計口徑不協調的原因，才使得部分偽“貧困縣”出現戴貧困帽、行炫富實的現象。
對于貧困縣想進不想退的現象，王國良副主任并不否認。他公開表示，對于重點縣退出的問題首先是那些縣的群眾不愿意退。另外，干部既不愿意退，也不敢退。所以，關于重點縣只進不出，或者進得多、出得少的問題成為了一個熱點。
有專家指出，貧困縣的帽子是國家定的，但摘帽到底由誰來做，目前尚模糊不清。因此，研究建立貧困縣的退出機制尤顯迫切。
機制缺失致“劣貧”
記者通過查閱各地扶貧辦的相關資料發現，對于貧困縣的評選流程各地都有相關規定，但對于退出機制卻至今未見。
如黑龍江省扶貧開發辦公室公開的貧困縣審批流程圖就明確顯示，想要申請貧困縣，首先要申報國家扶貧開發重點縣，省扶貧辦按照因素權重測算法測算貧困程度，對各縣進行排序。經省政府扶貧開發領導小組討論通過，經省政府常務會議決定，上報國務院扶貧辦審批，最終確定為國家扶貧開發重點縣。
在那些有過申貧經歷的基層扶貧工作人員看來，這樣的評選流程本身已經說明問題了。不用說全部流程，僅從申請審批程序沒有公示這一項，就顯得難以服眾，也因此，造成貧困縣良莠不齊，退出標準的制定更加難以統一，至今沒有明確的退出審批流程并不奇怪。
中國人民大學中國社會保障研究中心副主任楊立雄指出，對更多的貧困縣來說，不想退就不用退仍舊是目前的普遍現象。究其原因，一方面是因為國家在將名額分配到各省之后，并沒有明確貧困縣的退出機制，缺乏動態的評估體系，評上貧困縣之后再想摘下來就沒那么容易；另一方面，貧困縣在很多地方的退出屬于自愿，由貧困縣自行申報“摘帽”，鑒于這頂帽子的“含金量”，許多縣盡管已經脫離了貧困，仍抓住不放。
退出機制的缺失，導致騙補騙扶的橫行。審計署2013年年底公布了對19個國家級貧困縣的抽查結果，其中竟有17個縣存在騙取扶貧貸款的資金、擠占挪用扶貧資金、套取扶貧資金這樣的共性問題。
“之所以滋生這些騙補騙扶的‘劣貧’行為，退出標準的缺失顯然脫不了干系。”楊立雄表示。
“正因退出標準遲遲未明，才使得部分‘劣質’貧困縣更加肆無忌憚。”中國人民大學商法研究所所長劉俊海也認為。
他表示，在取得貧困縣的各項優惠后，部分貧困縣并未將這些收入真正用在改善貧困縣的民生問題上，而是借各種辦節、辦晚會來提高地方知名度，推動形象宣傳，發展旅游等其他產業，來騙取、挪用扶貧資金。想要杜絕這種現象，只能從完善退出機制入手。
“脫貧群眾苦，不脫自己苦”
雖然貧困縣騙取扶貧資金的事件屢見報端，使得輿論對于貧困縣的質疑之聲日趨響亮。但對此，貧困縣卻也有自己的話想說。
陳立告訴記者，自己所在的貧困縣，已經換過幾任縣長。他們上任之時，無不以改善民生，脫掉“貧困”帽子為己任。然而上任之后才發現，想要改善民生，“貧困”帽子脫不得。一旦退出貧困縣，巨額的扶貧資金與優惠政策空洞該如何填補？縣里的教育、醫療與城市建設如何維持？這些，都是讓領導們最終屈服于“貧困”之下的內因。
而對于外界以為的，以“貧困縣”為名領導中飽私囊的現象，陳立卻并不認同。
“事實上，對貧困縣的領導來說，如果地方無法退出貧困縣，證明地方經濟發展往往沒有取得預想的成績，這對領導干部的提拔反而有阻礙。而物質上的條件一般難抵仕途上的困頓。所以領導們往往處在‘脫貧群眾苦，不脫自己苦’的尷尬境地，這也是貧困縣領導不愿久坐其位的原因。”陳立透露。
同樣的觀點，還出現在了河南、湖北等多地扶貧辦基層工作人員的口中。
在這些基層工作人員的眼里，貧困縣的領導既顯得高高在上，又似乎低人一等，他們統籌著縣里的發展，卻處處受制于貧困縣的特殊性而無法大展拳腳，甚至需要為了配合貧困縣的帽子而控制當地經濟發展。而這些，都得“歸功于”貧困縣只進不出的怪像。
GDP帶來的尷尬
記者了解到，目前國家貧困縣的評定采用的主要還是2001年的“631指數法”，貧困人口(占全國比例)占60%權重；農民人均純收入較低的縣數(占全國比例)占30%權重；人均GDP低的縣數、人均財政收入低的縣數占10%權重。其中：人均低收入以1300元為標準，老區、少數民族邊疆地區為1500元；人均GDP則以2700元為標準，人均財政收入以120元為標準。
這種人均GDP的量化標準，曾是貧困縣評定的一次進步。然而現在看來，正是這種人均GDP的標準，讓貧困縣難以走出尷尬。
“在現有的貧困縣中，有相當一部分量化指標是達標的，但實際上這是按面積和人口來看。如果落到實地，有幾個貧困縣全縣都會是貧困的人？經常會出現部分市民生活條件優越，而另一部分卻長期處在貧困線以下。反而是這部分極度貧困的民眾為貧困縣的人均GDP指標達標立下‘汗馬功勞’。”劉俊海告訴記者。
這種情況在湖南、湖北等地并不少見。記者在近十個貧困縣了解到，縣(市)里的貧困人口往往只占總人口的10%至30%，他們才是最需要扶持的部分。而全縣都背上貧困的帽子，反而會限制當地的發展，對此貧困縣的民眾大多認為并不合理。
為此，近期國務院扶貧開發領導小組辦公室副主任王國良提出的降低貧困縣GDP考核權重，研究可行退出機制的改革，雖然得到基層工作人員對于方向上的普遍肯定，但他們卻并未因此而重拾信心。
究其原因，陳立告訴記者，自己所在縣為評定不久的第三批貧困縣，等到考核政策和退出機制生效可能還得好幾年。而就算中央對貧困縣不再考核GDP，但對地方來說，無論是貧困縣上頭的市政府還是省政府，每年總結時仍會把貧困縣單列出來，作為拖后全省、全市GDP的典型。如果地方上追逐GDP的風氣沒有改變，僅是針對貧困縣取消GDP考核，并不能改善目前以GDP定成敗的地方發展現狀。
陳力說，此時如果要求處于貧困標準邊緣的縣退出，無疑將置退出的貧困縣于更為貧困的絕境。那么，地方上為了留住貧困資格，其對于貧困審計數據的勾兌仍將持續，一邊是慘淡的貧困縣經濟數據，一邊是優異的百強縣經濟成果的現象或將再次出現。
因此，對于何為可行的貧困縣退出機制，劉俊海認為，首先要從評定標準入手。如果存在模糊人口的人均數據始終是評價貧困縣的唯一標準，那么類似準格爾旗這樣最終都未從數據上脫貧的地區將難以實現貧困縣的合理退出。而正如王國良所說，降低貧困縣GDP考核權重，轉向主要考核扶貧工作的改革，那將會對扶貧工作的監督部門形成新的挑戰。
劉俊海指出，不解決扶貧工作監管責任難以落到實處的問題，就難以保證未來精準扶貧工作的開展，也就更遑論其后退出標準的制定與退出機制的形成。
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