中國人民大學教授鄭功成
鄭功成：對遲延退休者應有補償
人大教授鄭功成表示延遲退休不應與養老金收支掛鉤，延退時應返還“多繳少拿”部分
在養老金改革方面，鄭功成教授的觀點與市面上流行的觀點頗為不同。比如，他認為大眾對于“養老金缺口”存在誤讀。在他看來，個人賬戶的虧空，是歷史和改革中遺留的問題，政府應對其負責；而除此之外，養老金是盈余的，當期不存在缺口。因此他說，談“缺口”，要看是過去的，現在的，還是將來的，后兩者并不存在缺口。在厘清歷史與現狀之后，他論及養老金問題圍繞“公平”這一概念，也正本清源，從養老制度的不同層面的“公平”談起。
■ 人物簡介
鄭功成 中國人民大學教授，全國人大常委會委員，長期從事社會保障、收入分配及與民生相關領域的研究，是國內社會保障、商業保險等學科領域的重要開拓者之一。在社會兼職方面，他也是國務院醫改首屆咨詢委員，人社部專家咨詢委員。 新京報記者 王叔坤 攝
實行全國統籌方可化解“歷史負擔”
盡快實現基本養老保險基金全國統籌不僅是優化職工基本養老保險制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟性、流動性與可持續性的集中體現。
新京報：你認為深化職工基本養老保險改革的關鍵是全國統籌，這應該怎么理解？
鄭功成：只有實現全國統籌，才能使這一制度公平籌資和市場經濟條件下法定勞工成本負擔公平的目標得以實現，才可以在厘清社會統籌與個人賬戶關系的條件下徹底根治統賬結合模式異化與基金余缺并存的現象，促使制度正常發展。
全國統籌也是使名義繳費率降低成為現實的前提條件，它可以即時厘清歷史責任與未來責任，使個人賬戶的空賬規模得以固化，并使財政補貼責任邊界得到厘清，最終使歷史負擔得到合理化解。
全國統籌帶來的其他的好處還包括降低制度運行的成本，提升效率，實現養老保險基金集中管理與有效投資等等。最終是使這一制度從淪落為地方性制度安排真正回歸到國家統一制度安排的法定軌道上，而這一制度的優化定型又會為機關事業單位養老保險改革提供成熟的參照。
因此，盡快實現基本養老保險基金全國統籌不僅是優化職工基本養老保險制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟性、流動性與可持續性的集中體現。
新京報：統籌層級過低帶來哪些問題，這是現有制度的最主要問題嗎？
鄭功成：從在全國范圍內的廣泛調研情況來看，職工養老保險地區分割統籌確實帶來很多無法解決的問題。
首先是在地區分割統籌的情況下，勞動力的自由流動與遷徙必然存在障礙，因為從一個統籌區域流向另一個統籌區域時的養老金及相關權益絕不是靠一個轉移接續辦法便能夠維護的。
其次，因不同地區勞動者的年齡結構與撫養比不同，實際繳費率必然相差懸殊。比如東部是勞動力主要輸入地，人口相對年輕，企業實際繳費率偏低，而中西部地區以及老工業基地因為人口老齡化較為嚴重，使得實際繳費率偏高，高低之間差別在3倍以上。這不僅嚴重地扭曲了應當公平的籌資機制，而且亦與地區協同發展的取向明顯相悖。
再次，地區分割統籌的直接后果是不同地區養老保險基金收支余缺分化，有的地區即使實際繳費率很低也會有大量基金結余，有的地區雖然實際繳費率高卻依然缺口不斷擴大，從而扭曲了統賬結合模式，危機到了制度的可持續性。
以廣東為例，其基金累積規模越來越大，但因并未實現真正意義的省級統籌，結果是原本追求現收現付的社會統籌基金在部分地區大量結余，而在另外一些地區，原本應該實賬運行的個人賬戶成為空賬，這其實是全國的縮影。
區域分割還導致基金無法有效投資，貶值風險隨著基金結余增長而增長等等問題。因此，地區分割統籌格局確實是現行制度諸種問題或矛盾的關鍵癥結所在，已經成為阻礙“人人享有基本養老保險”目標的根本原因。
一旦實現了全國統籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會統籌基金便能夠真正實現預算管理，個人賬戶亦不會再增添新的空賬，而政府、用人單位與參保者個人的責任邊界也就能夠清晰地界定了。
新京報：按照你的說法，也就是說現在養老金是有錢的，只是區域分割統籌造成了地區性的缺口，應該怎么厘清“缺口”的實質含義？
鄭功成：所謂養老金缺口是指養老保險基金收不抵支的狀況。它分為三種情形：一是當期出現的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來收支缺口，即預測可能在若干年后出現的收不抵支現象。
如果不加定語，養老金缺口就是指當期收不抵支狀況。我注意到，被媒體不時報道的養老金缺口問題，其實是一個被人有意或無意地模糊化了的說法，因為它往往將歷史的、當期的、未來的混淆在一起。
由于職工基本養老保險制度是法定的全國性制度安排，而全國的養老保險基金每年都有結余，完全不存在缺口問題。
我現在擔心的恰恰是所積累的基金在貶值。而歷史留下的缺口確實存在，這是從現收現付制向統賬結合制轉化的必然結果，它并非是新制度帶來的缺口。
對于一些人預測未來可能出現的缺口，它確實需要認真應對，但也只是預測。決定未來收支缺口的因素有很多，這些因素都會發生相應的變化，那么，當前預測的結果自然也會發生變化。
因此，正常的心態應當是既不能將歷史欠賬視為當期缺口，更不能將對模型預推的未來缺口等同現實缺口。
逐步延遲退休年齡的依據不應是為減少養老金支出，它應當是對人的生命周期、勞動力供求與代際負擔公平進行合理調整的需要。 ——鄭功成 歷史欠賬需“長時間”解決
個人賬戶空賬是制度變革前數十年遺留下來的，只能用歷史的方法來化解，即計劃經濟時代數十年積累的歷史欠賬只有用數十年來化解才符合歷史的公正原則。
新京報：你說過個人賬戶空賬是歷史欠賬，這應該怎么彌補？
鄭功成：目前引起廣泛關注的個人賬戶空賬確實是因制度轉型而出現的歷史欠賬。因為我國現行的統賬結合型養老保險制度，恰恰是從計劃經濟時代的現收現付型制轉化而來的，這種轉化因加入了完全積累型的個人賬戶而必然出現歷史欠賬。
換言之，新的養老保險制度打破了原有的養老保險代際關系自然傳承的慣例，這一代人既要繼續承擔支付已經退休的老年人的養老金的義務，又須為自己個人賬戶儲備養老金，故而必然帶來雙重的養老負擔。
因此，現實中的個人賬戶空賬其實是傳統制度向新型制度轉型所必然出現的現象，它是制度變革前數十年遺留下來的，也應當且只能用歷史的方法來化解，即計劃經濟時代數十年積累的歷史欠賬只有用數十年來化解才符合歷史的公正原則。
解決途徑無非有兩種：一種是學智利，也發行數十年的特種國債，一次性做實個人賬戶；一種是在盡可能做實新的個人賬戶的同時，繼續通過財政補貼等途徑逐步消化。
無論采取哪種方式，都應當是需要多屆政府共同分擔的責任。因此，那種指望著既沒有空賬又不讓政府負債的想法其實是很幼稚的想法。比較合理的取向是盡快通過實現全國統籌來避免新的空賬出現，同時制定一個10-20年的舊賬化解計劃穩妥推進。
新京報：就現狀來說，養老金的收支情況怎么樣？
鄭功成：當前養老保險的財務狀況總體良好，有三組數字支撐。
一是審計署2012年對全國社保財務的審計報告，2011年全國職工基本養老保險基金累計結余比2005年底增長413.40%。
二是人社部公布的2012年全國職工養老保險基金收支狀況，當年總收入19693億元，總支出15502億元，結余4191億元，累計結余達23667億元。
三是財政部在2013年“兩會”期間向全國人大提交的社會保險預算報告，2013年全國社會保險基金預算收入3.28萬億元，預算支出2.79萬億元。事實上，最近財政部報告上半年的社會保險預算情況時，累計結余已經達到了3.9萬多億。
上述數據已經十分清晰地反映了職工基本養老保險財務狀況良好。
有人說這種結余中有財政補貼部分應當扣除，這是不懂社會保險制度常識所引起的，因為這一制度在德國產生以來就是由政府分擔責任的，何況我國的財政補貼事實上還只是對計劃經濟時代必須負責到底的中老年職工的歷史欠賬的一種補償。
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