2013年全國(guó)兩會(huì)之后，原本由國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)的“研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策”等職責(zé)被劃入國(guó)家發(fā)改委，此外國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)被并入國(guó)家能源局，后者繼續(xù)由國(guó)家發(fā)改委管理。已掌握各種規(guī)劃、監(jiān)管、審批、核準(zhǔn)等權(quán)力的國(guó)家發(fā)改委，再次面臨擴(kuò)權(quán)質(zhì)疑。
被貼上“小國(guó)務(wù)院”“大總管”“第一大部”標(biāo)簽的國(guó)家發(fā)改委，到底掌握多少權(quán)力?
權(quán)力知多少
據(jù)國(guó)家發(fā)改委官網(wǎng)介紹，其下屬有28個(gè)“職能機(jī)構(gòu)”，還管理國(guó)家能源局、國(guó)家糧食局兩個(gè)副部級(jí)單位。在國(guó)家發(fā)改委的“權(quán)力清單”里，其職責(zé)可分規(guī)劃、監(jiān)管、審批三大塊，包括擬定或編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃、固定資產(chǎn)的投資規(guī)模;進(jìn)行各種定價(jià)、審批重大項(xiàng)目、安排專項(xiàng)資金等。前者比較“務(wù)虛”，后兩項(xiàng)比較具體。
但具體的監(jiān)管或?qū)徟鷻?quán)又有多少，難以統(tǒng)計(jì)。
可供參考的是，該委在2012年4月19日至2013年3月21日審批或核準(zhǔn)了近1500個(gè)項(xiàng)目(含同類(lèi)項(xiàng)目)。
另?yè)?jù)2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》 《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)核準(zhǔn)的項(xiàng)目有80余項(xiàng)，主要包括農(nóng)林水利、能源、交通運(yùn)輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、機(jī)械制造、輕工煙草、高新技術(shù)、城建、社會(huì)事業(yè)、金融、外商投資、境外投資十三大類(lèi)。
需要國(guó)家發(fā)改委審批或核準(zhǔn)的項(xiàng)目有一定的規(guī)律。一般跨國(guó)或跨省(區(qū)、市)的項(xiàng)目，主要集中在水利和交通運(yùn)輸方面。比如國(guó)際河流和跨省(區(qū)、市)河流上的水庫(kù)項(xiàng)目;跨省鐵路，跨境、跨海灣、跨大江大河(通航段)的獨(dú)立公路橋梁、隧道等。由國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)便帶有總體協(xié)調(diào)意味。
上了一定規(guī)模的項(xiàng)目，也要由國(guó)家發(fā)改委來(lái)核準(zhǔn)。例如總裝機(jī)容量25萬(wàn)千瓦及以上的水電站、年產(chǎn)50萬(wàn)噸及以上的煤炭液化項(xiàng)目，還有年產(chǎn)100萬(wàn)噸及以上的新油田開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等，均須報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批或核準(zhǔn)。在地方政府眼里，這些都是招商引資的大項(xiàng)目。
除了“重大”以外，涉及國(guó)防、金融安全、信息安全的項(xiàng)目，由于“重要”，也需要國(guó)家委改委批準(zhǔn)，例如印鈔、造幣、鈔票紙項(xiàng)目;民用衛(wèi)星制造;制鹽;國(guó)際電信傳輸電路、國(guó)際關(guān)口站等。
權(quán)力“收”與“放”
梳理官方公布的資料，國(guó)家發(fā)改委的審批權(quán)主要來(lái)自以下四個(gè)方面：法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可項(xiàng)目;以國(guó)務(wù)院決定方式公布保留的行政許可項(xiàng)目;法律、行政法規(guī)設(shè)定的非行政許可審批項(xiàng)目及規(guī)范性文件設(shè)定的非行政許可審批項(xiàng)目。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究部主任余暉則認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委有很多權(quán)力不是法律授權(quán)的，靠文件、靠行政慣例來(lái)的，這些權(quán)力“比較隱蔽”。
這一說(shuō)法不無(wú)依據(jù)，國(guó)家發(fā)改委先后6次被取消的52個(gè)審批項(xiàng)目中，審批權(quán) “設(shè)定依據(jù)”一欄中， 1項(xiàng)來(lái)自法律授權(quán)，26項(xiàng)來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)布的通知或決定等，還有就是國(guó)家發(fā)改委(2003年前為國(guó)家計(jì)委)、其他部門(mén)單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布的通知、辦法等。
國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員、中國(guó)投資協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張漢亞在接受媒體采訪時(shí)曾表示，其實(shí)很多事國(guó)家發(fā)改委不想管，但在高層要求下不能不管。在政府習(xí)慣于通過(guò)行政手段來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)活動(dòng)中，國(guó)家發(fā)改委只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
張漢亞認(rèn)為，像醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、環(huán)保等職能，是由于各職能部門(mén)管理不夠，使得國(guó)務(wù)院不得不將許多重要事務(wù)轉(zhuǎn)給國(guó)家發(fā)改委，于是“被動(dòng)”收下這些職能。
除了上面“派下來(lái)”，還有一些權(quán)力是從地方“收”上來(lái)的。
2010年6月18日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)出通知，稱在國(guó)家出臺(tái)明確的產(chǎn)業(yè)政策之前，煤制天然氣及配套項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)一核準(zhǔn)，各級(jí)地方政府不得擅自核準(zhǔn)或備案煤制天然氣項(xiàng)目。
2011年4月12日，國(guó)家發(fā)改委表示收緊大型煤化工項(xiàng)目的審批，并再次明確列出禁批目錄，直至煤化工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃出臺(tái)。同年，國(guó)家能源局回收風(fēng)電行業(yè)的地方審批權(quán)。
這種基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的權(quán)力上收，讓國(guó)家發(fā)改委受到“管得過(guò)多過(guò)細(xì)”的質(zhì)疑。
北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授盧鋒曾撰文指出，國(guó)家發(fā)改委被賦予大范圍產(chǎn)業(yè)管制權(quán)限，這一職能被包含幾十個(gè)行業(yè)，數(shù)千種產(chǎn)品和技術(shù)工藝的產(chǎn)業(yè)政策目錄所描述。
盧鋒在文章中說(shuō)，對(duì)這份四五萬(wàn)字的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》(以下簡(jiǎn)稱《目錄》)中的“限制類(lèi)”行業(yè)產(chǎn)品投資項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)，是引發(fā)質(zhì)疑投資審批和限制過(guò)多的背景之一，“在2011年版‘目錄’中，‘限制類(lèi)’包括17個(gè)行業(yè)、258個(gè)條目、幾百種產(chǎn)品和項(xiàng)目對(duì)象，有關(guān)社會(huì)投資都要申請(qǐng)核準(zhǔn)。核準(zhǔn)過(guò)程透明度低，困難多，引發(fā)業(yè)內(nèi)人士‘核準(zhǔn)就是審批，甚至比審批還審批’的抱怨。”
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