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　　“新土改”要邁四道檻：粵、渝、川、津、京農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)調(diào)查

　　全國(guó)農(nóng)村土地改革工作形式多樣。重慶的地票交易，成都的土地流轉(zhuǎn)，廣東佛山市南海區(qū)的配置股權(quán)分紅，天津的宅基地?fù)Q房等等，不同的地方有著不同的做法，也積累了不同的經(jīng)驗(yàn)。

　　近年來(lái)，全國(guó)多個(gè)地方的土地改革工作都在“摸著石頭過(guò)河”。然而，取得經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，一些問(wèn)題也開(kāi)始暴露；普遍存在的問(wèn)題表現(xiàn)在四個(gè)方面：確權(quán)、監(jiān)管、收益和小產(chǎn)權(quán)房。

　　確權(quán)的煩惱

　　確權(quán)是土地改革工作的基礎(chǔ)，只有經(jīng)過(guò)確權(quán)后，農(nóng)民手上的土地才能順利流轉(zhuǎn)。然而，各地在確權(quán)頒證過(guò)程中出現(xiàn)了不少問(wèn)題。

　　所謂確權(quán)頒證，就是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林區(qū)等，確權(quán)登記并為農(nóng)民頒發(fā)相應(yīng)的證書(shū)。

　　2012年，中央一號(hào)文件要求，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類(lèi)土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年10月底，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率達(dá)到86%。

　　早在上世紀(jì)80年代末，國(guó)土資源部門(mén)就開(kāi)始了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。到上世紀(jì)90年代初，國(guó)家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消了登記收費(fèi)，這項(xiàng)工作因失去經(jīng)費(fèi)來(lái)源而停滯下來(lái)。2001—2008年，國(guó)土資源部門(mén)重啟這項(xiàng)工作。

　　確權(quán)工作在全國(guó)全面展開(kāi)后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，沒(méi)有被確權(quán)的人跳出來(lái)要求分紅，矛盾產(chǎn)生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)就顯得非常重要。佛山市南海區(qū)就是例證。

　　近年來(lái)，在佛山市南海區(qū)，農(nóng)民通過(guò)土地股權(quán)分紅，獲得幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)的收入已不是什么新鮮事。據(jù)了解，南海區(qū)集體土地可分紅的資金達(dá)到幾十億元。面對(duì)分紅這塊“大蛋糕”，誰(shuí)有資格獲得分紅，成了農(nóng)村股份分紅糾紛的焦點(diǎn)。因分紅引起的沖突日益激烈。

　　目前，涉及股權(quán)糾紛的群體五花八門(mén)，其中有“外嫁女”(也叫出嫁女，原來(lái)嫁出去了，現(xiàn)在要回來(lái)分紅)及其子女，有對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的老兵、農(nóng)村中自理糧和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、知青及其子女、高等院校畢業(yè)生、違反計(jì)劃生育政策人員等。股權(quán)糾紛的案例，在南海區(qū)人民法院公開(kāi)的信息里很容易找到。

　　對(duì)于“外嫁女”問(wèn)題，南海區(qū)委區(qū)政府2008年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“兩確權(quán)”，落實(shí)農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見(jiàn)》。自此，“外嫁女”問(wèn)題稍有緩解，但股權(quán)糾紛問(wèn)題并沒(méi)有因此結(jié)束。南海區(qū)人民法院反映，類(lèi)型復(fù)雜的股權(quán)分配案件在不斷涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年9月，南海區(qū)人民法院就已受理該類(lèi)案件13件。

　　專(zhuān)家認(rèn)為，之所以出現(xiàn)股權(quán)紛爭(zhēng)，是因?yàn)槟虾Ｍ恋厝牍傻膰L試較早，而當(dāng)時(shí)沒(méi)有進(jìn)行確權(quán)頒證工作，沒(méi)有規(guī)定“外嫁女”等群體是否享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)等權(quán)利，才導(dǎo)致今天股權(quán)分配中出現(xiàn)的問(wèn)題。

　　除此之外，還有被規(guī)劃沒(méi)有確權(quán)的擱置現(xiàn)象。

　　成都市郫縣郫筒鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)接合部。據(jù)郫筒鎮(zhèn)鵑城村村務(wù)監(jiān)督組組長(zhǎng)王清泉介紹，4年前的夏天，郫筒鎮(zhèn)部分土地被規(guī)劃進(jìn)了成都北部新區(qū)。2009年末，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民變成了城鎮(zhèn)居民，但是4年多過(guò)去了，包括鵑城村在內(nèi)的22個(gè)村子依然沒(méi)有被開(kāi)發(fā)。

　　成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作在2003年就已經(jīng)開(kāi)始，土地確權(quán)頒證工作也在2008年1月啟動(dòng)，現(xiàn)在確權(quán)工作已經(jīng)基本完成。

　　鵑城村的農(nóng)民看著別的村子的土地都確權(quán)頒證，拿到了耕地保護(hù)基金，享受到了各項(xiàng)惠農(nóng)政策，可自己卻什么都拿不到。郫筒鎮(zhèn)很多村民不滿，便向郫筒鎮(zhèn)、郫縣政府反映情況，得到的答復(fù)都是郫筒鎮(zhèn)面臨拆遷。如今，拆遷基本上沒(méi)有開(kāi)始，安置房也沒(méi)有開(kāi)工建設(shè)。

　　鵑城村村主任唐少昌告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，一開(kāi)始給村民解釋安撫還管用，但是現(xiàn)在，村民想要實(shí)實(shí)在在的收益。

　　王清泉說(shuō)，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權(quán)頒證。

　　監(jiān)管缺位

　　土地流轉(zhuǎn)是土地改革工作的核心，但因?yàn)橹贫热蔽蝗狈ΡO(jiān)督，一些地方的政策開(kāi)始被扭曲，甚至滋生了腐敗。

　　在重慶，地票在交易所交易意味著土地成功流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后，每畝地的交易價(jià)格至少要扣除幾萬(wàn)元的政策實(shí)施成本。剩余部分的地票交易收入，集體拿15%，農(nóng)民拿其中的85%。

　　以重慶江津區(qū)為例，如果每畝地的地票指標(biāo)以起拍價(jià)19.5萬(wàn)元的價(jià)格拍出的話，減去3.66萬(wàn)元的政策實(shí)施成本(復(fù)耕工程成本為1.2萬(wàn)元/畝；復(fù)耕管理成本為1.1萬(wàn)元/畝；復(fù)耕融資成本1.36萬(wàn)元/畝)，集體收入為2.4萬(wàn)元，農(nóng)民實(shí)際收入約為13.5萬(wàn)元。

　　每畝地的政策實(shí)施成本為何這么高？復(fù)耕工程成本能有1.2萬(wàn)元/畝？有些人提出了質(zhì)疑。對(duì)此，地方政府的回答是：“上面拿下來(lái)的數(shù)據(jù)?！?/p>

　　重慶某區(qū)國(guó)土所長(zhǎng)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》透露：“一般來(lái)說(shuō)，復(fù)耕工程成本在8000~9000元/畝，絕對(duì)不會(huì)超過(guò)1萬(wàn)元?！眱H復(fù)耕工程成本這一項(xiàng)，一畝地就可以節(jié)余3000~4000元。

　　結(jié)余的錢(qián)去了哪里？據(jù)了解，一般轉(zhuǎn)化成了街鎮(zhèn)的追加“工作經(jīng)費(fèi)”。加上本身預(yù)算中每畝4000元的工作經(jīng)費(fèi)，在街鎮(zhèn)一級(jí)，每畝的“工作經(jīng)費(fèi)”最少有7000~8000元。而工作經(jīng)費(fèi)的很大一部分演變成了工作獎(jiǎng)勵(lì)，用以獎(jiǎng)勵(lì)當(dāng)?shù)赝瓿扇蝿?wù)的國(guó)土工作人員。

　　重慶市國(guó)土局給每個(gè)區(qū)縣都有目標(biāo)任務(wù)，這個(gè)目標(biāo)任務(wù)是與績(jī)效掛鉤的。一位不愿具名的基層國(guó)土工作人員對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)：“雖然是任務(wù)，但有獎(jiǎng)金刺激，你說(shuō)這個(gè)工作我該怎么做？”他認(rèn)為，在沒(méi)有監(jiān)督的情況下，基層的工作人員為了完成任務(wù)拿到獎(jiǎng)金，難免采取一些非常規(guī)的手段。

　　除此之外，在土地流轉(zhuǎn)中，集體資金缺乏有效監(jiān)管，滋生出了腐敗現(xiàn)象。佛山市南海區(qū)因?yàn)槿狈τ行ПO(jiān)督機(jī)制，有的村干部以權(quán)謀私，損害了村民的利益，黎某案就是一例。

　　黎某是夏西村原村委會(huì)主任、經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)。2009年，黎某被指侵吞出賣(mài)集體資產(chǎn)、任人唯親，在國(guó)際橡塑城土地承租合同中暗箱操作，違規(guī)發(fā)放借貸，違規(guī)抵押，損害了夏西村村民的利益。據(jù)當(dāng)?shù)厝私榻B，2012年3月底，“黎某被雙規(guī)”。

　　據(jù)南海區(qū)某位官員介紹，夏西村這樣的問(wèn)題，在南海乃至佛山都并非個(gè)案。因?yàn)樵诔闪⑥r(nóng)村股份合作制企業(yè)之初，董事長(zhǎng)多數(shù)是由村“行政”一把手兼任，甚至有的監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)成員普遍由村黨政干部兼任，政企不分，行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題比較突出，對(duì)一把手缺乏有效的監(jiān)督。

　　“所有的權(quán)力都集中在一個(gè)人身上。如果他的思想比較好，他能夠自我約束好，他就是能人，村里的功臣。如果他對(duì)自己約束不好，那他就是這個(gè)村的罪人，這種情況在這里屢見(jiàn)不鮮。”南海區(qū)政府的一位官員告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

　　為了對(duì)身兼數(shù)職的“能人”進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)村民的權(quán)益，從2011年年初開(kāi)始，南海區(qū)啟動(dòng)了“政經(jīng)分離”的農(nóng)村綜合體制改革，并搭建了農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)和農(nóng)村財(cái)務(wù)網(wǎng)上監(jiān)控平臺(tái)。目前，體制改革后的監(jiān)督效果正在接受時(shí)間的檢驗(yàn)。

　　浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，南海農(nóng)村實(shí)行股份制，實(shí)際上是對(duì)土地進(jìn)行“產(chǎn)權(quán)集中”，產(chǎn)權(quán)集中之后，就必須防止代理人道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。