階梯電價(jià)改革能否達(dá)到預(yù)期效果有待時(shí)間檢驗(yàn)。
經(jīng)過(guò)多次波折之后，階梯電價(jià)改革即將揭開(kāi)面紗。3月28日，在沈陽(yáng)召開(kāi)的2012年全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議上，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任彭森表示，今年將繼續(xù)深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，完善價(jià)格形成機(jī)制，其中包括今年上半年各省將陸續(xù)推出居民階梯電價(jià)。
按照政策原本的設(shè)想，出臺(tái)階梯電價(jià)是為了合理使用資源，約束富人用電，促進(jìn)節(jié)能減排。“居民階梯電價(jià)的改革，比較好地體現(xiàn)了資源性產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)化改革方向，也體現(xiàn)了節(jié)能減排的總體要求和對(duì)收入分配關(guān)系適當(dāng)調(diào)控的總體原則。”在沈陽(yáng)會(huì)議期間，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任彭森如此表態(tài)。
“階梯電價(jià)”全名為“階梯式累進(jìn)電價(jià)”，因?yàn)檫@種電價(jià)照顧到低收入人群維持最低生活水平的用電要求，又被稱(chēng)為“窮人電價(jià)”。然而，不少業(yè)內(nèi)人士指出，階梯電價(jià)這項(xiàng)針對(duì)富人制定的政策，卻可能是普通人跟著“受傷”，人們普遍擔(dān)心即將落地的階梯電價(jià)“劫富”不“濟(jì)貧”，淪為漲價(jià)階梯，最終受益的是壟斷行業(yè)的電力部門(mén)。
階梯電價(jià)全面展開(kāi)
“國(guó)家的總體要求是上半年推出居民階梯電價(jià)，各地可結(jié)合各自情況相機(jī)抉擇。”在全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議期間，國(guó)家發(fā)改委副主任彭森明確指出。
這不是彭森副主任今年第一次發(fā)出居民階梯電價(jià)將于今年上半年在全國(guó)范圍內(nèi)而不是一兩個(gè)省份推行的信號(hào)。
“按照要求，各地在定價(jià)的方案、思路確定后，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)后實(shí)行。”在今年的“兩會(huì)”上，他曾結(jié)合國(guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告做過(guò)同樣的表態(tài)。在政府工作報(bào)告中，溫家寶總理提出，2012年穩(wěn)妥推進(jìn)電價(jià)改革，實(shí)施居民階梯電價(jià)改革方案。
“從政策內(nèi)容來(lái)看，居民階梯電價(jià)是一項(xiàng)‘劫富濟(jì)貧’的價(jià)格政策，在保證絕大多數(shù)家庭電費(fèi)支出不變的情況下，提高消費(fèi)電能較多的富裕家庭的電費(fèi)支出。”廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)表示，“居民階梯電價(jià)改革的宗旨是利用價(jià)格杠桿引導(dǎo)居民合理用電。”
國(guó)家發(fā)改委的依據(jù)是我國(guó)居民用電量和居民家庭收入大致皆呈現(xiàn)“二八”現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示，5%的高收入家庭的用電量占到居民用電量的24%，10%的高用電量家庭消費(fèi)了33%的居民用電。
除了引導(dǎo)居民合理用電、提倡節(jié)能減排之外，在不少專(zhuān)業(yè)人士看來(lái)，全面推行居民用電階梯電價(jià)還有另外的目的。“居民階梯電價(jià)改革，電網(wǎng)是希望成為有效調(diào)整其輸配電成本交叉補(bǔ)貼的重要手段。”復(fù)旦大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略研究中心常務(wù)副主任吳力波告訴記者。
原來(lái)，由供電成本決定，國(guó)外居民電價(jià)一般是工業(yè)電價(jià)的1.5-2倍。中國(guó)則長(zhǎng)期對(duì)居民用電實(shí)行低價(jià)政策，帶來(lái)的價(jià)差缺口主要通過(guò)提高工商業(yè)用電價(jià)格分?jǐn)偝杀緛?lái)彌補(bǔ)，這即是“交叉補(bǔ)貼”。“推行居民電價(jià)改革根本目的就是為了糾正電力市場(chǎng)中上游發(fā)電部門(mén)、中游輸配電部門(mén)與下游終端用戶之間由于價(jià)格信號(hào)扭曲導(dǎo)致的供需失衡。”吳力波說(shuō)。
“由于交叉補(bǔ)貼的存在，居民無(wú)論收入水平高低，用電統(tǒng)一執(zhí)行低電價(jià)，等于是用得多補(bǔ)得多，算下來(lái)還是富人受益。”林伯強(qiáng)解釋說(shuō)，居民用電補(bǔ)貼在中低收入國(guó)家普遍存在，“補(bǔ)貼是必須的。但是‘一刀切’電力補(bǔ)貼是不合理的，某種程度上就是用窮人的錢(qián)補(bǔ)貼富人，這本身就不公平。”
緩解電力企業(yè)的成本壓力，顯然也是政策部門(mén)的考慮。相比于煤炭?jī)r(jià)格的連年大幅增長(zhǎng)，電價(jià)漲幅最近幾年十分平穩(wěn)，這直接導(dǎo)致處在電力體制改革的前沿的電價(jià)改革成為了重中之重。
一份資料顯示，自2004年實(shí)行“煤電聯(lián)動(dòng)”后，煤炭?jī)r(jià)格快速上漲了好幾倍，而電價(jià)卻只做過(guò)幾次調(diào)整，上漲幅度不超過(guò)40%。“由于煤價(jià)近幾年連續(xù)上漲，火電企業(yè)虧損嚴(yán)重，發(fā)電積極性受挫甚至無(wú)法維持正常發(fā)電，發(fā)電有效產(chǎn)能增長(zhǎng)萎縮。”中國(guó)電力國(guó)際有限公司董事長(zhǎng)李小琳在今年兩會(huì)期間就曾抱怨過(guò)。
事實(shí)上，階梯電價(jià)并不是個(gè)新鮮事物。早在2009年11月，有關(guān)部門(mén)就已經(jīng)進(jìn)行過(guò)預(yù)熱。彼時(shí)，國(guó)家發(fā)改委對(duì)外公布了《關(guān)于加快推進(jìn)電價(jià)改革的若干意見(jiàn)》的征求意見(jiàn)稿，并同時(shí)宣布“最快于2010年一季度推行居民用電階梯式”。2010年10月，國(guó)家發(fā)改委再次發(fā)布《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
與此同時(shí)，地方上的試點(diǎn)也沒(méi)有停止。自2006年起，四川、浙江和福建三省，階梯電價(jià)的實(shí)踐就已悄然進(jìn)行。所不同的是，浙江和福建實(shí)行三檔電價(jià)，而四川則實(shí)行著四檔電價(jià)的計(jì)費(fèi)方式。
然而，兩次征求意見(jiàn)面臨的爭(zhēng)論也異常激烈，被平均、被高收入、被漲價(jià)等觀點(diǎn)層出不窮。“決策層在居民電價(jià)調(diào)整上慎之又慎，避免推高CPI是考量因素之一。西南大旱、北方寒冷天氣超長(zhǎng)，種種氣候異常現(xiàn)象正引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品漲價(jià)，宏觀調(diào)控像在走鋼絲。”林伯強(qiáng)表示這些導(dǎo)致2010年并未推行居民用電階梯式。
公開(kāi)信息顯示，很多省市都在為階梯電價(jià)的實(shí)施進(jìn)行最后準(zhǔn)備。在動(dòng)作較快的河北省，目前，當(dāng)?shù)匚飪r(jià)局正在對(duì)電網(wǎng)公司的成本進(jìn)行核算。根據(jù)計(jì)劃，4月份將向社會(huì)發(fā)出聽(tīng)證公告，5月份正式舉行階梯電價(jià)改革聽(tīng)證會(huì)。
尋覓合理階梯
“居民階梯電價(jià)的方案去年已經(jīng)制定出來(lái)，并進(jìn)行了公示廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)。在去年應(yīng)對(duì)新一輪物價(jià)上漲的過(guò)程中，方案又進(jìn)一步做了調(diào)整。”國(guó)家發(fā)改委副主任彭森指出。
原來(lái)，2011年11月，迫于煤電“頂牛”的困局，國(guó)家發(fā)改委宣布上調(diào)銷(xiāo)售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)，并強(qiáng)調(diào)暫時(shí)不涉及居民用電價(jià)格。但同時(shí)表示會(huì)將現(xiàn)行單一形式的居民電價(jià)，改為按照用戶消費(fèi)的電量分段定價(jià)推出居民階梯電價(jià)，并提出會(huì)把居民每個(gè)月的用電分成三檔。
第一檔是基本用電，第二檔是正常用電，第三檔是高質(zhì)量用電。第一檔覆蓋80%的居民家庭，第二檔每度提價(jià)5分錢(qián)左右，第三檔每度調(diào)高2毛錢(qián)左右，并增加了針對(duì)低收入家庭的免費(fèi)檔。
從現(xiàn)在的情況看，確定意見(jiàn)和之前公布的意見(jiàn)稿區(qū)別并不大。3月28日，國(guó)家發(fā)改委副主任彭森公布了階梯電價(jià)的總體思路，唯一發(fā)生變化的是第三檔每度電調(diào)高從原來(lái)的2毛上漲到3毛錢(qián)左右。
實(shí)施階梯式電價(jià)的做法，在國(guó)際上早有先例。上個(gè)世紀(jì)70年代石油危機(jī)以后，日本、韓國(guó)及美國(guó)的部分地區(qū)對(duì)居民用電采取了階梯式電價(jià)的做法，將居民用電實(shí)行分檔定價(jià)，用電越少價(jià)格越低，用電越多價(jià)格越高。這樣，既能合理反映供電成本，又能兼顧不同收入水平居民的承受能力。
按照設(shè)想，方案中第一階梯電價(jià)水平低于居民生活用電實(shí)際供電成本，第二階梯電價(jià)應(yīng)反映供電真實(shí)成本，而為限制奢侈型用電設(shè)置的第三階梯電價(jià)則高于供電成本，高出部分用以補(bǔ)償?shù)谝浑A梯用戶沒(méi)有承擔(dān)的成本。
國(guó)家發(fā)改委已將階梯式電價(jià)權(quán)限下放，要求在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上出臺(tái)政策并實(shí)施。如此一來(lái)，對(duì)普通群眾而言，電費(fèi)是否要多掏腰包，關(guān)鍵取決于“第一階梯”電量基數(shù)。如果每檔電量設(shè)置過(guò)低，就會(huì)變成“普遍看漲”，而一旦電量設(shè)置過(guò)高，方案想要達(dá)到的節(jié)能目的又達(dá)不到。
第一階梯度數(shù)怎么定，是民眾爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。而先前試點(diǎn)的地方，四川省從2006年開(kāi)始試行階梯電價(jià)時(shí)，把第一階梯度數(shù)定為60度，參照標(biāo)準(zhǔn)是前一年全省低保用戶最高用電量為58度，在這基礎(chǔ)上調(diào)高2度作為起步度數(shù)。而浙江省把第一階梯度數(shù)定為50度，因?yàn)楫?dāng)時(shí)全省戶均用電量約為50度。
“合理設(shè)置階梯區(qū)間以及價(jià)差幅度同樣考驗(yàn)著決策層。”發(fā)改委電價(jià)改革專(zhuān)家、華北電力大學(xué)教授張粒子指出。張直接參與了《電價(jià)改革方案》研究工作，目前承擔(dān)《能源市場(chǎng)體系建設(shè)與價(jià)格機(jī)制研究》，該課題是國(guó)家能源局“十二五”能源規(guī)劃重大研究課題之一。
林伯強(qiáng)教授也指出，如果真的達(dá)到規(guī)定的80%，老百姓的電費(fèi)支出不提高，那么第一檔的基數(shù)應(yīng)該達(dá)到月均200度左右。如果可以實(shí)現(xiàn)，對(duì)于整體電價(jià)影響并不大。“對(duì)困難家庭來(lái)說(shuō)，一年省下百余塊，還是很可觀的。”林伯強(qiáng)分析。
中國(guó)能源網(wǎng)首席信息官韓小平則提出，如果能夠?qū)崿F(xiàn)80%的居民都不受到影響，那剩余的20%也分為兩檔，便可以實(shí)現(xiàn)本次電改的目的：高耗電家庭多支付電費(fèi)，來(lái)彌補(bǔ)能耗對(duì)于環(huán)境的影響。“大部分居民為了防止從二檔變?yōu)槿龣n就會(huì)有意識(shí)地減少過(guò)度用電，不會(huì)達(dá)到第三檔，便可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)居民用電的節(jié)能減排。”
“窮人電價(jià)”路有多遠(yuǎn)
因?yàn)殡A梯電價(jià)模式照顧了大多數(shù)低收入群體，也被稱(chēng)為“窮人的電價(jià)”。
“從拿出多種方案到廣泛征集社會(huì)意見(jiàn)；從經(jīng)過(guò)聽(tīng)證批準(zhǔn)實(shí)施到第一檔電價(jià)不提高，覆蓋居民家庭比例由中央統(tǒng)一確定，這項(xiàng)改革一路走來(lái)，尊重民意，審慎推進(jìn)，體現(xiàn)了政府在涉及民生重大改革事項(xiàng)上以人為本、科學(xué)民主的決策理念。”中國(guó)能源研究會(huì)能源經(jīng)濟(jì)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任兼秘書(shū)長(zhǎng)吳鐘瑚說(shuō)。
但民眾仍舊擔(dān)憂“窮人電價(jià)”能在多大程度上減輕百姓負(fù)擔(dān)。其實(shí)，自從有階梯電價(jià)改革這一說(shuō)法以來(lái)，很多人都曾質(zhì)疑其實(shí)際上就是“漲價(jià)”的代名詞。
“由于一定的用電額度是‘剛性需求’，如果‘起步價(jià)’門(mén)檻太低，階梯電價(jià)也就演變成‘電價(jià)上階梯’了。”一位不愿透露姓名的上海徐姓居民說(shuō)。
在知名時(shí)事評(píng)論員王興棟看來(lái)，沒(méi)有價(jià)格下浮也體現(xiàn)階梯電價(jià)距離“窮人電價(jià)”還遠(yuǎn)。“很多披露的方案往往只提及超出部分的電價(jià)上浮，而沒(méi)有提到如果出現(xiàn)未用足的情況是否有優(yōu)惠措施。因此，階梯電價(jià)方案的設(shè)計(jì)不僅要有上浮的部分，也應(yīng)該有價(jià)格下浮優(yōu)惠的部分，也就是把超收的部分回饋一些給節(jié)電居民。還有，如果家庭人數(shù)比較多怎么辦？”
而令人們更擔(dān)心的是，價(jià)格上浮的部分成為了電力壟斷部門(mén)的“幣多分”的新階梯。
中投顧問(wèn)能源行業(yè)研究員任浩寧就曾向記者提供了一組計(jì)算數(shù)據(jù)：“假設(shè)平均提價(jià)0.125元/度，按照2011年城鄉(xiāng)居民用電5646億千瓦時(shí)，以居民用電量30%來(lái)計(jì)算，按照新標(biāo)準(zhǔn)，電網(wǎng)公司能增收約212億元。”
“電力作為壟斷行業(yè)，其成本理應(yīng)得到監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明，這是社會(huì)允許它們維持壟斷地位的底線要求。否則，我們不能區(qū)分調(diào)價(jià)是合理成本的增加，還是維持或提高壟斷利潤(rùn)的要求。”對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心專(zhuān)家王煒瀚說(shuō)。
不過(guò)，張粒子表示，盡管“由于全球化石能源的短缺及其消耗對(duì)生態(tài)環(huán)境的不良影響，國(guó)際、國(guó)內(nèi)能源價(jià)格必然會(huì)呈上漲趨勢(shì)。但是，該方案僅僅是對(duì)20%家庭超出第一檔標(biāo)準(zhǔn)的電量部分提高了價(jià)格水平。所以，不會(huì)對(duì)大部分居民生活產(chǎn)生影響”。
實(shí)際上，在專(zhuān)家們看來(lái)，與實(shí)施居民階梯用電相比，實(shí)施工業(yè)階梯用電顯得更為必要。因?yàn)椋壳爸袊?guó)居民消費(fèi)的電量只占社會(huì)總用電量的很小比例，更大的用電大戶其實(shí)是工業(yè)企業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，2011年城鄉(xiāng)居民用電5646億千瓦時(shí)，全社會(huì)用電量為46928億千瓦時(shí)，僅占12%。
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