《瞭望》文章：領導干部經濟責任審計新指南
加大經濟責任審計力度的目的，實質就是增強監督力量，審計應該是一個發現問題的環節
文/《瞭望》新聞周刊記者陳澤偉
實習生丁慧娜潘佳
中央最近對黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計工作作出新的部署。
“我國從1984年開始對領導干部進行經濟責任審計，經過十多年的探索，在加強干部監督管理，維護財經法紀，促進黨風廉政建設，推動依法行政等方面起到了一定的作用，收得了一定的效果”，接受《瞭望》新聞周刊采訪時，中央黨校政法部教授林喆分析說，在實際工作中由于受諸多因素的制約，對于監督干部再緊審計抓手，仍存在一些不容忽視和亟待解決的問題。
受訪專家分析，在中央新出臺有關經濟責任審計規定之前，指導黨政領導干部經濟責任審計最有權威或層次最高的規范性文件是1999年中辦、國辦印發的《縣級以上黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》。
除此之外，審計署《關于任期經濟責任審計的實施細則》，中央紀委、中央組織部、監察部、人事部、審計署《關于進一步做好經濟責任審計工作的意見》等文件層次不高；新修訂的《審計法》第二十五條雖然明確了經濟責任審計工作的主體、審計對象、審計內容等，但強制性不夠，審計范圍窄。
因此，“此次中央強化對黨政主要領導干部和國有企業領導人員的管理監督，具有很強的針對性。其核心一是在于針對經濟審計方面存在的問題亡羊補牢，是加強經濟責任審計法規制度建設的重要舉措；二是在于以此完善領導干部管理和監督機制、促進懲治和預防腐敗體系建設。可以說，這一審計規定的出臺恰逢其時，是非常必要的”，林喆強調道。
接受審計監督的新規范
從權威人士的解讀看，新規定的出臺進一步明晰確定了經濟責任審計的對象、審計工作的組織協調、審計的內容、審計的實施等，也就是說明白了審計誰，審計什么，怎么審計等問題，使得許多具體事務有了清晰的操作依據。
而經濟責任，是指領導干部在任職期間因其所任職務，依法對本地區、本部門（系統）、本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責、義務。
按照中央要求，黨政主要領導干部經濟責任審計的對象包括：第一，地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關的正職領導干部或者主持工作一年以上的副職領導干部；第二，中央和地方各級黨政工作部門、事業單位和人民團體等單位的正職領導干部或者主持工作一年以上的副職領導干部；上級領導干部兼任部門、單位的正職領導干部，且不實際履行經濟責任時，實際負責本部門、本單位常務工作的副職領導干部。
國有企業領導人員經濟責任審計的對象包括國有和國有控股企業（含國有和國有控股金融企業）的法定代表人。
在依法接受審計監督時，根據干部管理監督的需要，可以在領導干部任職期間進行任中經濟責任審計，也可以在領導干部不再擔任所任職務時進行離任經濟責任審計。
有關審計干部分析說，對領導干部在任時進行審計，盡早掌握其經濟責任情況、廉潔自律情況和遵守執行財經紀律情況；領導干部離任后，離任審計可以直接利用任中審計的結果，只對部分未審年度進行補充審計。這樣，審計人員就有了充裕的時間和精力對領導干部的經濟責任進行宏觀的、全面的評價，既減輕了離任審計的工作量，又可使經濟責任審計結果得到有效利用。
“對于領導干部的經濟責任審計，不僅要加強任職前的審計，而且要加強任職中、任職后的審計。這三個點卡住之后，對權力腐敗行為的抑制、防范就能上一個大臺階。”林喆說。
對于審計工作如何組織協調，其辦法是建立經濟責任審計工作聯席會議制度。聯席會議由紀檢、組織、審計、監察、人力資源和社會保障、國有資產監督管理等部門組成。
聯席會議下設辦公室，與同級審計機關內設的經濟責任審計機構合署辦公，負責日常工作。聯席會議辦公室主任為同級審計機關的副職領導或者同職級領導。
林喆分析說：“說得直白一點，聯席會議制度的好處就在于，其一，各部門之間的關系不是那么緊密，發現問題后不會礙于情面不指出；其二，審計部門職能有限，多部門協作，有利于審計充分發揮監督管理作用。”
有關專家也指出，此前，聯席會議制度的協調配合機制尚不完善，各地雖都建立了經濟責任審計聯席會議制度，但相關單位對聯席會議的主要職能認識不到位，聯席會議的召開和議題的確定帶有較大隨意性，成員單位協調配合機制不夠完善，職責履行不夠充分，一定程度上影響了審計結果的運用和深化。新要求強調規范這一工作制度，將起到一個有力的規范和推進作用。
而在審計內容方面，中央強調，應當關注領導干部在履行經濟責任過程中的下列情況：貫徹落實科學發展觀，推動經濟社會科學發展情況；遵守有關經濟法律法規、貫徹執行黨和國家有關經濟工作的方針政策和決策部署情況；制定和執行重大經濟決策情況；與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益和環境效益情況；遵守有關廉潔從政（從業）規定情況等。
建立健全審計實施制度
在2009年全國兩會上，溫家寶總理就指出，行政權力運行到哪里，監督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里。
蘭州大學經濟學院教授楊肅昌分析，這一要求是黨和國家在完善權力制約和監督機制中對審計監督使命的又一次明確和強化。審計監督的是什么？大的方面看是一種行政權的運行，具體看主要就是支配和管理財政資金收支方面的權力。這方面的權力如果缺乏監督，則有可能造成與財政財務有關的國家資產的巨大損失與浪費，對整個社會經濟的發展都會有很大的影響，其重要性不言而喻。
但目前具體到對領導干部的經濟責任審計，仍然存在不少難點和問題。“加大經濟責任審計力度的目的，實質就是增強監督力量。審計應該是一個發現問題的環節。但現實是，這幾年一些黨政領導干部和國有企業領導人員的腐敗問題，都不是經濟責任審計環節發現的，這說明現有審計環節一定存在漏洞和缺陷。”林喆說。
浙江大學經濟學院教授周生春指出，目前，領導干部經濟責任審計取得了一定成效，但還存在一些難點。
受訪專家進一步分析，我國地方各級審計機關的管理結構，均實行雙重領導的管理體制。我國《審計法》規定：國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作。說到底，審計機關與其說是政府組成部門之一，倒不如說是地方政府的一個內審機構。在具體審計中，在很大程度上仍然要受制于一些地方政府部門和領導的影響、干擾和牽制。在一些地方，審計中發現的問題往往部分甚至全部隱瞞，導致報告寫得溫和，欲言又止，經濟責任審計對領導干部權力制約和監督作用不能很好地發揮。
因之，群眾對審計部門的公信力頗為疑慮。在近期人民網強國論壇上，有網友提出：“一些地方政府部門、單位對審計組接待工作的安排，比審計部門自己的工作計劃都列得詳細周到，可以說是好吃、好住、好玩，還要送豐厚的禮品。這樣能保證審計工作的客觀公正嗎？”
林喆也指出，當前領導干部經濟責任審計中走過場的現象不少。“審計工作開始了，對方接待得很好，幾天下來，什么問題也發現不了，抬腿走人，大家皆大歡喜。這種情況絕不是個案。”
因此，領導干部經濟責任審計的落實，有賴于現行審計體制的“內部審計”定位的轉變，有賴于審計體制改革的進一步深化。
有效運用審計結果
加強和改進經濟責任審計結果運用，是經濟責任審計的關鍵環節和最終目的，也是經濟責任審計工作效果的最終體現。從實踐看，當前審計結果利用率低的問題也很突出，“審”與“用”之間存在著“兩張皮”現象。受訪專家指出，只有充分利用審計結果，做好審計評價，才能使之真正成為干部使用和考核監督的重要依據，才能充分發揮審計監督在干部考核和管理工作中的重要作用。
中央的新要求中，將審計機關對被審計領導干部履行經濟責任過程中存在問題所應當承擔的直接責任、主管責任、領導責任，區別不同情況作出了界定。
針對一些地方存在經濟責任審計結果運用中的不透明和不具體的問題，明確要求，各級黨委和政府建立健全經濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結果運用制度，逐步探索和推行經濟責任審計結果公告制度。
在受訪專家看來，將審計結果進行公開，既是對審計機關審計質量的考驗，也是對被審計單位、被審計領導干部存在問題的曝光，有利于加強群眾對領導干部的監督，有利于對審計查出的問題迅速進行整改。審計公開方式可結合工作實際采取以下幾種方式：通過報紙、電臺、電視臺等媒體向社會公開；以會議宣讀形式向被審計領導干部所在單位干部職工公開；以通報形式向被審計領導干部所在系統或更大范圍公開；以公告形式向五大班子公開。此外，還可以采取更多的其他公開形式。
“只有將審計中發現的問題都進行公示，發現的問題都反復強調，才能達到審計的目的，才能讓審計制度真正成為監督制度中有力的一環”，有專家直言。
根據中央要求，有關部門和單位應當根據干部管理監督的相關要求運用經濟責任審計結果，將其作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據，并以適當方式將審計結果運用情況反饋審計機關。同時，經濟責任審計結果報告將歸入被審計領導干部本人檔案。
受訪權威專家建議說，可以將審計結果運用與干部任前公示相結合。將經濟責任審計結果納入干部任前公示的內容，一方面可以進一步完善公示制度，讓群眾更全面、更具體地了解擬任用的干部情況，尤其是經濟上的問題；另一方面可以有效增強經濟責任審計的作用和效果，提高經濟責任審計在群眾中的威信和地位。
再有，領導干部任用機關不認真采用審計結果，導致用人失誤失察的，視情嚴肅追究有關責任人的責任，防止和杜絕領導干部“帶病上崗”、“帶病履職”、“帶病提拔”等問題。
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