集體土地改革信號
在一些地方的統籌城鄉實踐中，雖然地方政府不斷提高農民和農村在共享發展成果中的分配比例，但農民仍缺少真正的平等談判能力
文/《瞭望》新聞周刊記者侯大偉楊玉華
鼓勵有條件的地方實行集體土地股份制改革，這是主管部門負責人最新釋放的正面信號。
11月19日，在廣東佛山召開的2011年中國土地學會學術年會上，國土資源部副部長、中國土地學會理事長王世元表示：“總結各地的實踐經驗，抓緊完善現行法律和政策，為農村集體土地使用權流轉創造良好的法律和政策環境。凡有條件的地方，鼓勵集體土地股份制改革。”
農村土地改革久經爭議，到目前已有一個初步政策框架。今年3月的全國人代會上，國務院總理溫家寶在政府工作報告中提出“有序推進農村土地管理制度改革”。與此同時，“長久不變”、“確權頒證”、“自愿流轉”、“占有收益”等涉及農村土地改革的關鍵詞被寫入“十二五”規劃綱要。
對于新近的“股田制”改革信號，有關專家認為此舉將是對農民利益的積極保護。中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田認為，農民以土地入股，可以比較有效地解決農民的就業和收益問題，對農民利益是一個很好的保障，可以有效地緩解征地帶來的矛盾，未來可能成為農村征地改革的一個方向。
早在上世紀90年代，珠三角一些地區就開展了農村土地股份制改革，江蘇、四川等地的部分地區也有過相關嘗試，但在全國層面未形成主流。
《農村土地承包法》規定，承包方可以自愿聯合將土地承包經營權入股。但與承包地不一樣，農村集體建設用地如何推行股份制，缺乏明確規定和成熟經驗。
農村土地改革是中國破解城鄉二元結構、邁向現代化進程中，繞不過去的一道難題。以土地入股的“股田制”來破解這道難題時，如何規避改革風險、如何保障農民權益，將高度關聯未來的改革走勢。
城市地緊，農村地閑
正在快速推進的城鎮化，將國內不少城市帶入了高速發展軌道之時，也帶來了城市土地承載力不足的困境。
以成都市為例，國家實施西部大開發戰略十年以來，成都城鎮化快速發展，一大批重點項目、重點工程迅速落地，城市建設用地不斷告緊。據國家土地督察成都局的測算，按照成都市現在的發展速度，未來3年將用完到2020年的用地指標。
曾在全國多個地方從事土地監督執法的國家土地督察成都局局長常嘉興對《瞭望》新聞周刊記者直言，除西部個別發展較為緩慢的城市外，城市發展面臨土地承載力不足在全國是一個普遍現象。近幾年快速發展的安徽省蕪湖市，同樣也遇到用地指標不夠的尷尬。中西部城市如此，廣東、北京、江蘇這些城市化程度較高地區，面臨土地承載力不足的問題則更加突出。
與城市發展承載不足相對應的卻是農村土地利用效率低下、農村資產大量閑置。本刊記者在川、皖、渝等勞務輸出省市采訪時發現，由于大量農村勞動力外出務工，一些家庭甚至舉家外遷，其房屋、土地長期閑置在農村。
在安徽省宣城市，從市區到20余公里外的向陽鎮，沿途多個村子，很多農房已經破落，大門上的鐵鎖也已銹跡斑斑，房前屋后的宅基地上甚至雜草叢生。向陽鎮蔴口村村民劉慶保對本刊記者說，他們村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人長年在外務工，家里的房子、宅基地都是長年空著。
國家土地督察南京局在安徽省沿淮地區的調查結果也表明，農村土地利用呈現出“利用效率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點。以懷遠、來安和霍邱三個縣為例，空心村比例都超過了30%，自然村莊內的住宅松散凌亂，形成許多難以利用的空閑地。
城市“圈地”，農村“擴張”
本刊記者調研發現，在城鎮化快速發展的推動下，許多城市都在擴張土地利用，掀起“圈地潮”。
蕪湖市2009年實際用地超過全年指標一倍以上，達到1.3萬多畝。據了解，多出來的6000多畝土地使用指標都是通過大項目圈外用地、城鄉建設用地增減掛鉤等方式來解決的。
本刊記者了解到，由于城市發展受到用地指標的制約，蕪湖市的操作模式也在其他許多城市出現，不少地方掀起了以城市征地拆遷、舊城改造和農村拆莊騰地等為名義的“圈地”熱。
在城市用地擴張的同時，農村建設用地也在膨脹，出現“擴張熱”，呈現出“人口減少，用地增多”的“逆向擴張”怪現象。國土資源部規劃司的數據顯示，1996～2007年，不包括常年在外務工的農民，我國農村人口減少約1.2億，而農村建設用地不減反增，增加近130萬畝，人均建設用地增加了34平方米。
由于城鄉建設用地兩頭擴張，一些地方已經出現建設用地比例過高，土地過度開發、承載接近極限的苗頭。
根據國土資源部統計，安徽、江蘇和珠三角地區的城鄉土地開發強度都已經達到15%左右，深圳和東莞兩市的這一比例甚至高達40%；而日本、韓國的土地開發強度都在10%以下，即使是國土面積較小的荷蘭也只有13%。
能否打通城鄉資本通道
北京大學國家發展研究院博士李力行分析說，城鄉土地出現前述矛盾，關鍵就是它們分別處在“國有”和“集體”這兩個相對封閉的土地管理體系中，而溝通兩者之間的唯一路徑為政府征用。
安徽農村問題專家劉奇說，國家實行單向的土地征用制度，征地是政府行為，一方面農民往往難以預知和干預，獲得的土地征用補償費用也十分有限；另一方面也在城鄉之間形成了兩個封閉體系，資本難下鄉，農村難致富。
時下熱議的“股田制”即通過農村集體土地股份制改革，明確農村產權的責、權、利，推動流轉有序化。它能不能如一把鑰匙，迅速打開農村資產大門、打通城鄉資本通道？有人期待，也有人憂慮。
作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都、重慶多年前就開始了“農村土地”流轉平臺建設，推動農村資源資本化。據統計，2008年10月13日，成都成立全國首家綜合性農村產權交易所之后僅僅一個月內，成都市就實現各類農村產權流轉2萬多宗，金額高達15億多元；2009年，重慶農村土地交易所共舉行了6場地票交易，吸引了7億多元資金完成了44宗、共8300畝農村建設用地的地票交易。
但在李力行看來，打開農村生產要素大門、吸引資本下鄉，與真正實現農村和農民的更高收入之間并無直接的邏輯關系，反倒是資本下鄉之后如何避免農村土地淪為資本獵食的唐僧肉，應該引起警惕。
農村土地流轉產生的巨額增值如何在國家、集體與農民三者之間進行分配，當前并無統一的明確標準，一些地方也沒有形成合理完善的城鄉土地收益分配機制，致使一些農民在農村土地流轉中站到了資本的對立面去堵住這個通道。
農民如何分享增值收益
受訪專家學者和基層干部認為，農村土地“股田制”須避免三種情況出現：一是農民主體地位被忽略，出現“被自愿”、“被上樓”、“被股份”現象；二是教育、醫療、社保、就業等公共服務配套不到位，缺少為改革兜底的制度保障；三是在股田收益的分配中，把農民置于利益分配鏈末端，造成權益被弱化。
本刊記者采訪中發現，在一些地方的統籌城鄉實踐中，雖然地方政府不斷提高農民和農村在共享發展成果中的分配比例，但這一比例提高的主導者還是地方政府，在“分配比例、方式、時機”等關鍵問題上，農民仍然處于弱勢，并沒有真正的平等談判地位。
一些受訪村民反映，政府以低價流轉農民的土地，或者通過行政推動用農民節約出來的土地指標到城市置換獲取級差收益，卻只拿出一小部分解決農民的基本養老保障，其他的教育、醫療、就業等仍然還是“二元結構”下的水平，這種所謂的“統籌”實際上已經演變為“以城吃鄉”。
從梳理村民的呼聲看，他們希望農村土地改革，并不是違背農民意愿的大拆大建，不是強迫掠奪式的低價流轉，更重要的是在讓農民擁有的土地、房屋等資產實現與城市同價的同時，在教育、醫療、就業、社保等公共服務和福利上也跟城市接軌，實現真正的城鄉一體化。
安徽南陵縣大浦實驗區村民朱敏告訴本刊記者，搞集中居住、村莊整治改善了農民居住環境，實現城鄉居住環境的同等化，這是農民歡迎的，但城鄉統籌不光是農民住上樓房，如果就業不解決，保障不完善，教育醫療不配套，農民還得擠進城市去打工謀生，仍然要拼命把子女送到城里讀書，農村房子修得再漂亮也只是個空殼，新農村建得再美麗也沒有生氣。
土地利用城鄉銜接
針對當前統籌城鄉發展過程中出現的一些諸如違背農民意愿、侵害農民利益的問題，多位受訪基層干部和有關專家認為，城鄉土地規劃利用的二元分割，農村土地流轉中在農民、集體經濟組織和國家之間缺乏合理的利益分配機制，以及社會保障和公共服務的“短板”，是導致上述問題出現的三個重要原因。因此，當前亟需建立“土地利用城鄉銜接、土地收益城鄉共享和公共服務城鄉均等”的三大機制。
盡管2008年《城鄉規劃法》實施，代替了原來的《城市規劃法》，但在不少地方，城鄉土地管理仍未有效銜接，導致了城鄉土地利用缺乏高效、合理的統籌安排，使得一方面城市規劃貪大求全，盲目擴張，土地缺口不斷擴大，另一方面村鎮建設缺乏科學規劃，有的甚至連規劃都沒有，土地浪費嚴重。
國務院發展研究中心農村部副部長謝揚和北京大學國家發展研究院的李力行博士建議，應該盡快建立城鄉銜接的土地規劃利用機制，從根本上改變城鄉土地利用各算各賬狀況。
首先應統一編制城鄉建設規劃，形成城鄉社會形態相互交融的新型城市和新型農村。謝揚說，我國的城鎮化發展出路只能立足于現有的城鄉建設用地，因此鄉村建設用地應該按照城鄉規劃實施，在切實保證宅基地、農村集體經濟建設用地和公共服務設施建設用地的基礎上，統籌用于城鄉的發展。
其次，對農村進行大規模的土地整理，節約集約利用土地。李力行建議，應該總結成都等地實行的“農民集中居住、工業集中發展、土地適度集中規模經營”的“三個集中”的經驗做法，對農村土地進行大規模整理，通過對農村田、水、路、林、村的綜合整治，調整優化土地利用結構和布局，引導農民集中居住，推動工業集中發展，促進農用地規模經營，實現農村土地節約集約利用，為城鄉發展挖掘潛力、拓展空間。
李力行提醒說，在更大范圍內統籌城鄉建設用地過程中，一定要注重保護農民的利益，防止單純為解決城市發展的用地而盲目地撤村并村；在農村居民點調整中，必須保證農村人居環境得到持續改善。
此外，還須完善城鄉建設用地增減掛鉤機制，找到一條“不能違反法規、不能侵占耕地、不能損害農民利益”的城鄉建設用地綜合利用的路徑。
土地收益城鄉共享
土地增值收益是農民除農產品、勞動力之外的一個重要收入來源。本刊記者采訪了解到，在近年“城鄉土地統籌利用”熱中，一些地方并未建立合理完善的城鄉土地收益分配機制。
李力行認為，如果這種局面不改變，不能建立起城鄉共享的收益分配機制，城鄉統籌可能最終變成“剃頭挑子一頭熱”，政府、企業積極性高，而農民不以為然，甚至反對。
一些業內專家和基層干部群眾在接受本刊記者采訪時認為，當前建立城鄉共享的土地收益分配機制應該包括：
——明確農民在土地經營過程中的市場主體地位和市場談判地位。北京大學國家發展研究院院長周其仁教授認為，如果不以確權為前提和基礎，賦予農民在土地經營中的市場主體地位和談判地位，貿然發動大規模的土地流轉，那么這個流轉的主體就不可能是農民，而是其他權力主體，從而使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會。那樣就背離了城鄉統籌的初衷。
——明確土地收益在農民、集體經濟組織和國家之間的分配原則和比例。農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂表示，此前在國家征收農村集體土地的過程中，給予集體所有者的補償相對較低，與政府出讓土地的價格相比差距很大，而按照“初次分配基于產權”的原則，集體建設用地流轉后，增值收益就主要由所有者享有。一些基層國土部門干部建議，可以考慮按照農民、集體、國家之間5：4：1比例分配，讓農民和集體在土地增值中享受更多收益，從而確保農民財產性收入的增加，并獲得長期收益。
——明確城鎮化發展的成本分擔。有關專家認為，在實施城鄉統籌中，農民搬遷建新居、耕地保護、社會保障及醫療衛生教育等公共服務，都應該是政府負擔的成本，不能通過“羊毛出在羊身上”的辦法，完全依賴農村土地的增值收益。
公共服務城鄉均等
李力行認為，目前農村與城鎮相比，在公共服務方面有相當大的差距，城鄉基本公共服務供給失衡狀況仍未改變。因此，走向真正的城鄉平等，還需要以完善的公共服務體系為支撐。
不少受訪基層干部表示，現階段，要讓農民愿意流轉土地，愿意騰出宅基地節約用地，必須逐步減少農民對土地的依賴感，讓農民放棄土地無后顧之憂。否則，農民很難有積極性配合和參與目前以土地為突破口的城鎮化建設。為此，應該剝離土地的社會保障功能，建立城鄉一體化的社會保障體系，為統籌城鄉改革發展兜底。
謝揚等人認為，為農民提供基本公共產品就是為農民“減負”，縮小城鄉公共服務水平的差距就是縮小城鄉居民收入差距和生活水平差距。當前，應加快建立城鄉一體的公共財政機制，重在加大對農村的財政投入，增加對區縣的城鄉教育、城鄉醫療、城鄉社保、城鄉科技等的專項補助，逐步構建城鄉均等的公共服務和公共產品供給機制。為此，應加大對農村的投入，盡快補上農村公共配套服務體系的欠賬。
本刊記者在成都采訪了解到，從2003年到2008年，該市逐年加大對農村教育、醫療、社保等公共服務的專項投入，專項轉移支付由8.2億元增加到68.6億元，年均增幅53.1%，尤其是各級財政對農村教育的投入從1.28億元增加到34.2億元，增長了25.7倍。
為構建完善的就業救濟體系，確保解決農村人口城鎮化之后“人往哪里去”的問題，當地通過完善覆蓋城鄉的就業促進體系和社會保障體系，把城鄉就業人口全部納入就業目標，統籌考慮，建立城鄉人力資源市場，通過實施特別職業培訓計劃，免費發放就業培訓券等辦法，推進城鄉充分就業。按照城鄉標準基本統一、逐年解決的原則，構筑梯級延伸的養老保障體系，實現從農民工到失地農民再到農民的全覆蓋。□
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