機場建設費的收取在現階段具有其現實理性和必要性，但必須從制度設計和實施層面進行修正和改革，以確保該筆費用被有效利用。
作為一項收費制度，經20年來的調整和發展，機場建設費已被納入國家收費體系中，并對各地區機場建設的發展提供了大量收入性資本來源。2011年全國航空客運量達到2.9億人次，以每人次50元標準計算，2011年收取的機場建設費共計145億元之多。伴隨著機場建設費制度的發展，有關廢除機場建設費的呼聲一直沒有停止。今年全國兩會期間，來自湖北的全國人大代表葉青就呼吁廢除機場建設費制度。
主張廢除者質疑機場建設費征收的合法性。收取機場建設費的依據是1995年國務院辦公廳轉發的財政部、國家計委、民航總局《關于整頓民航機場代收各種建設基金意見的通知》。據此《通知》，機場建設費一半上交國家財政,再返還民航總局，用于機場補貼；另一半則留給地方政府做機場建設的投資。其使用范圍包括機場飛行區、航站區、機場圍界、安全和消防設施及設備、空中交通管制系統的建設，以及用于歸還上述建設項目的貸款本息支出和財政部批準的其他支出。
該意見是上述三個部門會商一下就出臺的一個聯合文件。這個文件將機場建設費定義為“基金”，既未經全國人大常委會審議，也未經公眾聽證,更未由國家法律或行政法規所確定，在法律上沒有依據。另外，由于機場在向航空公司收取起降費等使用費的同時，再向乘客收取機場建設費，屬于重復收費，在事實上也沒有依據。所以,機場建設費屬不合理收費，理應取消。
其實，世界各國基本上都有相關機場建設費用的收取， 例如美國、英國、日本、巴西、加拿大等國家就向乘客征收進港、離港費(稅)。在中國航空基礎建設仍不發達的今日，機場建設費作為一項財政非稅收入，在現階段具有一定合理性。但是，這并不能掩蓋目前機場建設費制度中存在的種種弊端。
首先，機場建設費的收費性質不明，造成了社會對其制度合法性的質疑。由于機場建設費的收取橫跨行政與市場,成為政府以行政力量保證機場收入的重要手段，亦成為行政壟斷下的壟斷性企業行為。在我國現階段沒有相關征費法的情況下，行政部門繞過全國人大制定機場建設費標準是否符合法律程序，其制度設計是否符合自由市場原則，這些制度層面存在的瑕疵無法尋到讓公眾信服的落腳點。
第二，收費審計、監管的缺失造成機場建設費資金流向的不明。據上述《通知》的規定,機場建設費一半上交國家財政,再返還民航總局用于機場補貼；另一半則留給地方政府做機場建設的投資。而從1992年開征至今,20年間巨額收費究竟流向何方，有多少切實用于機場基礎設施建設，還是被挪作他用，作為機場各股東的分成，政府其他產業投資，抑或員工福利收入，幾乎從未由權威審計公告給予披露, 資金使用存在巨大監管缺位問題。
第三，機場建設費在資金分配方面不平衡。機場建設費的50%由各機場與當地政府協商，按規定范圍使用，并不是民航總局在全國范圍內按需調配。這就造成了國內機場的兩極分化加速，即，在支線及大量二線欠發達城市，作為支持機場基礎建設資金來源的機場建設費，由于客流量相對不足而收取較少，而在北京、上海等機場設施發達的城市，此項收入則顯得“充沛”。而恰恰需要大力發展航空運輸以解決經濟流通成本問題的地區，正是那些欠發達的二、三線城市。這種地區間收費不平衡的現象，使全國范圍內機場建設費的分配極不均衡，形成“旱的旱，澇的澇”的扭曲現象。
第四，征收機場建設費作為行政強制保障機場收入的手段，有可能使機場滋生惰性，綁縛機場的市場生機。數據顯示,香港機場的非航空主業收入可占總收入的60%,而上海的機場卻只有30%。管理經驗滯后、技術與品牌效益缺失,成為國內機場普遍存在的積弊。首都機場披露報表顯示,去年上半年其獲得的機場建設費收入為4.45億元,分別占公司收入總額和稅后利潤的16.2%和222.5%。可見,機場建設費成為各地機場當期實現盈余的重要項目。行政部門一味資金支持，難以培養出機場作為市場主體的自強，反而可能導致機場過分依賴此項高額利潤，而忽略自身建設，造成市場的畸形發展。
一方面是我國機場建設落后，而地區經濟發展對機場有剛性需要；另一方面是機場建設費制度在立法和實施層面的不足和缺位。調和兩者間的矛盾，應成為機場建設費用制度改革的著眼點。依筆者之觀點，是否廢除機場建設費，必須要從目前國內機場建設的實際情況出發考量，經充分論證和提供完善的替代性解決方案后再做結論。機場建設費的收取在現階段具有其現實理性和必要性，但必須從制度設計和實施層面進行修正和改革，以確保該筆費用被有效利用。
首先，在立法層面應該明確機場建設費的法律性質。應以行政法規的方式對其設置、收費標準、用途、性質、分配方式給予法律層面上的確定，而不僅僅停留在行政文件層面，以保證該制度的有效性和確定性。
第二，在有關費用的審計、監管方面，應建立專項資金通道，由國家審計部門對該收費進行專項審計和監管；對每年機場建設費的使用情況，機場應及時公開；嚴禁挪用該資金作為非機場設施建設、維護之用。另外，就機場建設費在地方政府和機場間的分配比例，應在具體情況確定后報有關行政部門審核通過，以避免專項資金流失。
第三，應該變現階段我國機場建設費用分配不均衡的現狀，由民航總局統一支配所收資金在全國范圍內的調配。針對經濟欠發達地區或新興經濟發展地區，在減免當地機場建設費用的同時應加大分配比例，予以重點支持，以刺激當地機場及配套設施的建設、發展。
最后，作為獨立、自負盈虧的市場主體，各機場應大力改善自身經營模式，擺脫對機場建設費的依賴，同時拓展融資模式，提高自身“造血”機能，以從根本上改變現階段用行政力量保障機場盈利的畸形模式，做到機場經營和建設、投資的良性互動發展。
（作者系律師、中國民航管理干部學院客座法學教授）
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