全面深化改革是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必由之路，也是我們當(dāng)前工作的重中之重。如何推進(jìn)全面深化改革？習(xí)近平同志指出，在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式；凡屬重大改革都要于法有據(jù)。這充分凸顯了法治對(duì)全面深化改革的重要作用。深入了解改革與法治兩者關(guān)系，有助于我們更好地深入推進(jìn)改革。
在新的歷史起點(diǎn)上把握改革與法治的關(guān)系
改革開(kāi)放以來(lái)，為了妥善處理改革與法治的關(guān)系，黨和國(guó)家從國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，有針對(duì)性地采取行之有效的應(yīng)對(duì)措施，妥善處理法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。例如，全國(guó)人大及其常委會(huì)加快推進(jìn)法律的立、改、廢工作，及時(shí)多次地修改完善1982年憲法，為許多重大改革提供重要法律依據(jù)。
可以說(shuō)，改革開(kāi)放30多年來(lái)，我們從理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索的結(jié)合上，在正確處理改革與法治的關(guān)系方面，取得巨大成就，積累成功經(jīng)驗(yàn)，形成諸多共識(shí)，為今天全面深化改革、加快法治中國(guó)建設(shè)創(chuàng)造了有利條件，奠定了良好基礎(chǔ)。我國(guó)立法的重要經(jīng)驗(yàn)之一，是正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的、各方面認(rèn)識(shí)也比較一致的，規(guī)定得具體一些，以增強(qiáng)法律的可操作性。對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但現(xiàn)實(shí)中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實(shí)踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補(bǔ)充。改革開(kāi)放中遇到的一些新情況新問(wèn)題，用法律來(lái)規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律。
經(jīng)過(guò)新中國(guó)成立60多年尤其是改革開(kāi)放30多年的努力，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了有法可依，我們已經(jīng)具備把各項(xiàng)改革全面納入法治軌道依法推進(jìn)的社會(huì)條件和法治基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央高度重視全面推進(jìn)依法治國(guó)和法治中國(guó)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式，重大改革都要于法有據(jù)。當(dāng)前，我國(guó)不僅具有較為完備的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作為改革的法律制度基礎(chǔ)，而且干部群眾具有更加重視運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革的法律理性與法治自覺(jué)。這是我們?cè)趹椃蚣芟潞头ㄖ诬壍郎咸幚砗酶母锱c法治關(guān)系最重要的主客觀(guān)條件。
改革，可以解放和發(fā)展生產(chǎn)力，使社會(huì)充滿(mǎn)生機(jī)與活力，是國(guó)家與社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的不竭動(dòng)力。在建設(shè)法治中國(guó)的現(xiàn)階段，在建設(shè)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐中，相對(duì)于完成經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的戰(zhàn)略任務(wù)而言，相對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)而言，相對(duì)于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而言，改革與法治都是手段、方法、舉措和過(guò)程，兩者的價(jià)值特征、本質(zhì)屬性和目的追求是一致的，沒(méi)有根本的內(nèi)在矛盾和沖突。那些認(rèn)為“改革與法治兩者是相互對(duì)立排斥的”“要改革創(chuàng)新就不能講法治”“改革要上，法律就要讓”“要發(fā)展就要突破法治”等觀(guān)念和認(rèn)識(shí)，都是有違法治思維和法治原則的，對(duì)于深化改革與推進(jìn)法治來(lái)說(shuō)有害無(wú)益。
在我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一的體制下，改革與法治之間是一種內(nèi)在統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，一體推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政，共同建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)，既是各項(xiàng)體制改革的重要組成部分和主要路徑依賴(lài)，也是全面深化改革的法治引領(lǐng)、法治促進(jìn)、法治規(guī)范和法治保障。改革離不開(kāi)法治的引領(lǐng)和保障，否則就可能引起混亂；法治必須緊跟改革的進(jìn)程和步伐，否則就可能被廢棄淘汰。
毋庸諱言，作為國(guó)家和社會(huì)運(yùn)行發(fā)展的手段和舉措，改革與法治不可能不存在某些區(qū)別、不同甚至沖突。其中最重要的區(qū)別在于，法治作為國(guó)之重器，以守持和維護(hù)既有秩序?yàn)榧喝危哂休^強(qiáng)的穩(wěn)定性、規(guī)范性；而改革作為一種創(chuàng)新發(fā)展手段，具有較強(qiáng)的變動(dòng)性、挑戰(zhàn)性。因此，改革的“破”與法治的“守”這兩者之間存在某種張力，在一定條件下兩者還可能發(fā)生抵觸、矛盾甚或沖突。從一定意義上說(shuō)，改革與法治的運(yùn)行指向和內(nèi)在張力，決定兩者的“遭遇戰(zhàn)”是客觀(guān)的必然存在。我們不能否認(rèn)、漠視或者放任這種存在，而應(yīng)采取積極態(tài)度與正確方法去認(rèn)識(shí)、把握和妥善處理這一矛盾和問(wèn)題。正如習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)的，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。堅(jiān)持“重大改革都要于法有據(jù)”是正確處理改革與法治關(guān)系的指導(dǎo)思想和基本原則，既是社會(huì)主義法治文明的改革觀(guān)，又是運(yùn)用法治思維和法治方式全面深化改革的改革觀(guān)。
在法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中處理好改革與法治的關(guān)系
習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。從全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略高度來(lái)看，改革與法治的關(guān)系不僅涉及立法與改革，而且涉及嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法等法治環(huán)節(jié)，但科學(xué)立法是兩者關(guān)系的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和主要方面。
堅(jiān)持科學(xué)立法，應(yīng)把國(guó)家的立法決策、立法規(guī)劃、立法項(xiàng)目、立法草案等與執(zhí)政黨的改革決策緊密結(jié)合起來(lái)，通過(guò)立法把黨的重大決策及時(shí)合理地法律化、規(guī)范化和國(guó)家意志化。對(duì)于執(zhí)政黨的改革決策來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)按照依法執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)立法的要求，把黨有關(guān)改革的決策與立法決策緊密結(jié)合，在決策過(guò)程和決策階段按照政治與法治相統(tǒng)一、改革決策與立法決策相結(jié)合的原則，把改革決策納入法治化軌道。
在立法層面正確處理改革與法治的關(guān)系，應(yīng)遵循以下思路。一是堅(jiān)持改革決策與立法決策相統(tǒng)一，充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。二是凡屬重大改革都要于法有據(jù)，需要修改法律的應(yīng)當(dāng)先修改法律，先立后改；可以通過(guò)解釋法律來(lái)解決問(wèn)題的應(yīng)當(dāng)及時(shí)解釋法律，先釋后改；需要廢止法律的要堅(jiān)決廢止法律，先廢后改，以保證各項(xiàng)改革依法有序進(jìn)行。三是堅(jiān)持在現(xiàn)行憲法和法律框架內(nèi)進(jìn)行改革，充分利用憲法和法律預(yù)留的改革空間和制度條件，大膽探索，勇于創(chuàng)新。憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。四是對(duì)確實(shí)需要突破現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的改革試點(diǎn)，如果通過(guò)解釋?xiě)椃ǎㄟ^(guò)法律的立、改、廢、釋等措施不能解決問(wèn)題，也可以采取立法授權(quán)試點(diǎn)改革的方式，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)依法授權(quán)批準(zhǔn)，為改革試點(diǎn)工作提供合法依據(jù)。
全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，地方人大及其常委會(huì)負(fù)有監(jiān)督和保證法律、法規(guī)和地方性法規(guī)實(shí)施的職責(zé)，因此，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)把改革決策與立法決策是否緊密結(jié)合、改革與法治是否統(tǒng)一、改革措施與法律規(guī)定是否沖突等情況納入人大監(jiān)督的范圍，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題即依法提出處置意見(jiàn)、建議或者采取相關(guān)措施。
在嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法這幾個(gè)環(huán)節(jié)，也需要正確認(rèn)識(shí)和把握改革與法治的關(guān)系。法律的生命在于實(shí)施。執(zhí)法、司法和守法都是貫徹實(shí)施法律的重要方式。國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)推進(jìn)依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，國(guó)家司法機(jī)關(guān)通過(guò)正確適用法律和公正司法，全體公民和其他社會(huì)主體通過(guò)自覺(jué)學(xué)法、尊法、守法和用法，把體現(xiàn)為國(guó)家意志的法律規(guī)范付諸實(shí)施和具體實(shí)現(xiàn)。按照社會(huì)主義法治原則，在法律付諸實(shí)施和實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，所有法律關(guān)系主體都必須堅(jiān)持依法辦事，在法律面前人人平等，不得以任何借口或者理由拒不執(zhí)行、適用或者遵守法律，更不能違反法律。
在全面深化改革的背景下，改革與法治出現(xiàn)不和諧甚至沖突的情況是正常的。我們應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是原則，具體情況具體分析，妥善處理好改革與法治的關(guān)系。一是當(dāng)個(gè)別改革決策或措施與法治的沖突不可避免時(shí)，可盡快啟動(dòng)改法或者釋法程序，及時(shí)消弭改革與法治的沖突。二是在具體執(zhí)法、司法和守法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)改革措施與法治相沖突時(shí)，有關(guān)主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法法等法律的規(guī)定，及時(shí)將沖突的問(wèn)題和相關(guān)建議上報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)，依法加以解決。三是根據(jù)“法律紅線(xiàn)不能觸碰、法律底線(xiàn)不能逾越”的原則，對(duì)于那些打著改革的旗號(hào)故意規(guī)避甚至破壞法治的行為，對(duì)于那些借改革之名行部門(mén)保護(hù)主義和地方保護(hù)主義之實(shí)的違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決制止和糾正。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)）
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