當地方政府的一把手們被媒體包圍、不可回避地談論起地方債務來時，他們通常會微笑著告訴那些記者：“舉債才能發展。”接著補充一句，“我們的債務風險總體是可控的。”
事實是否如此？去年11月至今年2月，國家審計署對共計36個地方政府本級2011年以來的政府性債務情況進行了審計，近期公布的審計結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額將近4萬億元。而有多個地方政府的債務風險達到了國際警戒線。
這份審計報告還指出了一系列問題，包括土地出讓收入增幅下降，部分地方政府償債壓力加大；部分地區高速公路債務規模增長較快，償債壓力較大；融資平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產質量較差、償債能力不強等。
4萬億債務
上述審計報告顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額為38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。其中政府負有償還責任的債務18437.10億元。
根據上述審計報告，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的分別占2012年底債務余額的45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。從債務資金投向看，用于交通運輸、市政建設、土地收儲、教科文衛、農林水利建設、生態建設和環境保護、保障性住房等支出占已支出債務額3.64萬億元的92.14%。
對于政府性債務，國際公認的警戒線標準是債務率達到100%和償債率達到20%。其中，債務率指債務余額與地方政府綜合財力的比率，為衡量債務規模大小的指標；償債率指當年還本付息額與地方政府綜合財力的比率，為衡量當期償債壓力的指標。
根據審計報告，36個地方政府本級中，有10個地區2012年政府負有償還責任的債務率超過100%，如加上政府負有擔保責任的債務，有16個地區債務率超過100%。
從償債率看，有14個地區2012年政府負有償還責任債務的償債率超過20%，如加上政府負有擔保責任的債務，有20個地區償債率超過20%。
中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才指出，盡管我國地方政府目前總體債務水平在可控的范圍之內，但地方政府的債務風險正在加大。
他認為，導致目前地方政府債務風險加大的原因有三個方面，一是近段時間連續的房地產調控對房地產市場造成一定的影響；二是土地資源本身有限，因為有18億畝耕地紅線的限制，所以土地不能夠無限供給；三是地方政府的投資有擴張沖動，這種情況也導致了風險的加大。
市長們的“小算盤”
4萬億債務背后，舉債主體地方政府究竟是怎么想的？哪些因素促成了債務的形成？中西部某個城市的市長給《第一財經日報》記者詳細地算了一筆賬。
這座城市處在快速發展的階段，市政府正加大投入對城市基礎設施進行改善。而橋梁、快速路網、城市新區，這些給城市帶來新面貌的鋼筋水泥無一不需要用錢來澆筑。
這位市長簡單地算了算投入產出。“拿我們重點建設的某個城市新區來說，現在那里的地賣50萬一畝，但是整個基礎設施上去了，價格就是1000萬一畝。你說我舉債，給我五年時間，那邊配套跟城區一樣成熟，我投幾百億下去，1000個億回來了。”
他對還債很有信心，表示只要城市的發展有空間就不怕，而如果發展已經很充分，經濟增長已經跟發達國家一樣低速，那舉太多的債可能就有問題。他認為，在欠發達地區，在快速發展的時期，城市肯定需要適量舉債來謀求快速發展。“在這種階段，價值提升的速度可能比基礎設施投入的速度還要快。”
適量舉債的背后推動力是謀求一座城市的“率先發展”。這位市長上任后做的第一件事就是進行城市交通綜合規劃和城市快速路網的規劃建設。
他如此描述交通和城市形象對經濟增長的帶動作用：“再過兩年交通好了，整個環境改變了，招商引資的形勢就此轉變，吸引力隨之增強。其實往往拉動幾個項目，投入一點錢，整個價值就提升了。”
這位市長的想法具有一定的代表性。珠三角某市的市長也曾對本報表示，政府債務很重，但“有能力應付債務，通過債務的一些重組，可以拉長債務的還款期限，比較好地解決債務問題，還能干一些事”。
廣州市副市長陳如桂也曾在今年3月談及地方投融資平臺的債務問題時論及舉債的必要性。他說，如果當時沒有抓住國家的寬松政策，現在就很難有機會融資來加大環境治理和進行基礎設施建設；如果當時不是這樣去合理舉債，加快城市建設，現在再推進這些水治理工作，付出的代價要比當時大很多倍。“當時”指的是2010年亞運會前，廣州通過組建七大地方投融資平臺進行融資，對城市面貌進行大規模的整治和建設。
令前述中西部某市長苦惱的是，現在國家的政策越來越緊。他認為這對欠發達地區是不公平的，“我們正準備發展的時候你掐死它”。他認為國家推出政策時應該考慮差異化，對發達地區、中等地區、欠發達地區進行區別對待，比如在土地管理上給予不同政策，以適應不同地區的發展需求。
不完善的債務制度
這份審計報告中指出了地方債務中存在的一系列問題，包括債務制度不夠完善、債務資金管理使用不夠規范等。
報告指出，目前國家尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度，但地方政府性債務的規模控制、預算管理和風險預警等管理仍顯薄弱。截至2012年底，36個地方政府本級中，超過一半尚未編制債務預算或債務收支計劃，三分之二尚未建立債務風險預警制度。
廣東省財政廳財政科學研究所所長黎旭東對本報表示，地方政府適當欠債不怕，關鍵是看償還能力，以及對于還債是否建立起相應的機制。
黎旭東稱，地方政府不借錢很難發展，所以借錢是可以理解的。現在大家關心的是錢是不是借多了，借來的錢有沒有被貪污、挪用。他認為，地方債的監督狀況目前不太理想，管理、決策都不是太嚴密，相關法律法規也存在缺位現象。
以建設項目招標為例，廣東省提出政府采購應該要有兩個競爭：供應商競爭和代理機構的競爭。而現在基本上代理機構是由政府采購人指定的，這就為權力尋租留下空間。
黎旭東表示，現在各地搞城市建設都是各市做自己的，缺乏一個來自更高層面的規范和指導，“城市基礎建設應該走一個什么樣的程序，完全沒有規定。”
一位不愿意透露姓名的專家對本報表示，在GDP作為政績重要考核標準這一大背景未改變的情況下，面對“保增長”的訴求，地方政府面臨經濟發展的巨大壓力，而在此壓力下，如何迅速融資加快經濟發展是當務之急，隨之產生的債務問題最終都被留給了下一屆政府。（藍之馨 第一財經日報記者林小昭對本文亦有貢獻）
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