2014-09-15 07:16:00 來源:21世紀經濟報道
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9月4日，國務院發布了歷時三年多起草的《關于深化考試招生制度改革的實施意見》（下稱“《實施意見》”），高考改革正式掀開面紗。
依照《實施意見》規定，本次改革的目標是在2014年啟動考試招生制度改革試點，2017年全面推進，到2020年基本建立中國特色現代教育考試招生制度。
具體而言，就是要形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式，健全促進公平、科學選才、監督有力的體制機制，構建銜接溝通各級各類教育、認可多種學習成果的終身學習“立交橋”。
“這次考試招生制度改革，是恢復高考以來最全面、最系統的改革，是教育綜合改革中最重要、最復雜的改革。”在國新辦的發布會上，教育部副部長杜玉波用“四個最”來概括這次改革。
自高考改革方案開始草擬，迄今已三年多的時間。回望整個方案的出爐過程，可謂“一波三折”，如杜玉波所言是場“最復雜”的改革；而原方案中“招考分離”部分的內容在政策出臺的最后關頭被拿掉，亦成為多位參與方案起草的教育界人士最大遺憾。
先改考試還是先改招生，是否應賦予高校更多招生自主權，競爭式考試（語數外統考）與達標式考核（學業水平測試）成績如何協調？
上述問題，在剛剛公布的《實施意見》中并沒有給出直接答案。決策層將更多的改革空間賦予地方試點，浙江和上海兩地將承擔著讓另一只靴子落地的重任。
一波三折的起草歷程
對于這份新近出爐的改革方案，有熟悉整個起草過程的相關人士稱：“用‘一波三折’來形容毫不為過。”
本次高考改革源自2010年，當年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（下稱“《規劃綱要》”）正式頒布，在這份被視作新世紀中國教育改革的綱領性文件中，清晰地勾勒出高考改革的基本路徑：
“探索招生與考試相對分離的辦法，政府宏觀管理，專業機構組織實施，學校依法自主招生，學生多次選擇，逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度。”
彼時，決策層已將高考改革看作是短期內能夠抓出效果且又具牽一發而動全身意義的關鍵舉措。此后，高考改革步入快車道。
2011年2月，教育部召開年度全國教育工作會議，布置當年教育工作的方向和重點，明確提出：“進一步推進高考改革，年內完成高校考試招生制度改革總體方案制定工作。”
這是教育部在高考改革層面首次提出一個改革的路線圖和時間表。但可能很多人都沒有意識到，當初這個“年內完成”的表述，卻遭頻頻跳票。高考改革推進的難度，遠超主事者想象。
為配合改革啟動，2012年7月，教育部還專門成立了由教育、科技、經濟、法律、管理等領域26名專家組成的“國家教育考試指導委員會”，對考試招生制度改革進行整體設計和評估論證，以確保改革的科學性和公信力。委員會中，教育部部長袁貴仁親任主任委員，委員中則不乏楊福家、鐘秉林、顧明遠、孫家棟、柳傳志、高銘暄這樣的社會知名人士。
經過起草團隊的緊張工作，一份關于高考改革的方案被遞交到教育部領導案頭。
據21世紀經濟報道記者了解，方案遞交上去后，由于改革力度頗大、有“四處出擊”之嫌，被要求“推倒重來”。再加上此后中共十八大召開、中央政府換屆等大事件的影響，很長一段時間，高考改革方案的擬定陷入了半停滯狀態。“會也沒怎么開，大家都在等待吧。”有參與到方案起草的內部人士透露。
中共十八大后新領導人登臺，各領域改革進程遂逐漸加速。作為教育改革中的“重頭戲”，高考改革被重新提上議事日程。中共十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出要“推進考試招生制度改革”。教育部部長袁貴仁亦表態，招生考試改革屬于改革的“重點領域和關鍵環節”，要加快推進。
自此，高考改革被重新推上軌道。但值得回味的是，此時的方案起草思路，已從過去的聚焦高考改革，變為一個覆蓋更廣范圍的考試招生改革整體方案。
在決策層看來，寬口徑的考試招生改革，其改革邏輯，向下可倒逼義務教育階段實施就近入學制度，試行學區制和九年一貫對口招生制等基礎教育改革環節；向上可探索試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換方面邁出新步，拓寬終身學習通道。
隨著方向的厘定，起草進程頗為順暢。
2013年12月，教育部網站發布消息稱，教育部考試招生改革總體方案制定完成，將建立分類考試、綜合評價、多元錄取的高考制度，在總體方案的框架下，還將陸續出臺包括小升初、高中學業水平考試、中考和高考改革辦法等多個配套實施意見。
據分管基礎教育的教育部副部長劉利民介紹，按照改革方案，未來將逐步推行“基于統一高考和高中學業水平考試成績的綜合評價多元錄取機制”。
教育部官員甚至公布了一個具體的時間節點：2014年上半年，國家發布總體方案及高考改革等各領域的改革實施意見，有條件的省份開始綜合改革試點或專項改革試點。
然而，不幸的是，主管部門的承諾再次跳票。推遲至2014年9月4日，這份起草數年、幾易其稿的《實施意見》，才最終得以正式頒布。
“這次是趕在下課鈴前推出來的。”前述熟悉整個起草過程的相關人士稱。
因為按照考試改革“三年早知道”的要求，以及2017年正式啟動改革的整體框架，今年的9月1日新學期開學，應為文件出臺的截止日期。
從“公平”到“育人”
“最近4月和7月份的稿子我都有，我很早就看過，也寫過一些內部文章。可真正方案出來后，突然覺得沒那么多激情再說什么了。”有熟悉整個起草過程的相關人士稱。
21世紀教育研究院院長、北京理工大學教授楊東平也表達了類似的看法：“最后出臺的文件，跟我們之前看到的文件差別很大。”楊是國家教育咨詢委員會“考試招生制度改革組”的專家委員，過去三年間也一直參與到方案的制定中。
對于最新出臺的《實施意見》，多位接受采訪的專家均表示，改革方案中一個顯著特點是“非常強調公平”。
“教育部歸納了12個要點，大概有4到5個都是圍繞促進教育公平的，比如均衡統一招生、擴大農村學生比例、取消和減少加分等，”楊東平教授表示，“對于高考改革，這次中央政府最關注的應是保障公平、促進公平。”
以《實施意見》中“增加農村學生上重點高校人數”的內容為例，文件強調將繼續實施國家農村貧困地區定向招生專項計劃，由重點高校面向貧困地區定向招生；部屬高校、省屬重點高校要安排一定比例的名額招收邊遠、貧困、民族地區優秀農村學生。
教育部副部長杜玉波稱：“我們希望通過這些舉措，力爭到2017年，錄取率最低省份與全國平均水平的差距縮小到4個百分點以內。”
而在今年5月，中央政府亦明確表態，擴大農村貧困地區定向招生專項計劃，將去年面向集中連片特困地區的1萬名重點高校招生計劃增至3萬名，招生區域包括所有國家級扶貧開發重點縣，招生高校覆蓋所有“211工程”和中央部屬高校特別是知名高校。
對于上述政府擬定政策，楊東平教授表示部分認同。在他看來，《實施意見》凸顯“公平”原則，具有一定合理性。“跟我們現在社會中正在進行的改革很相似，以治標來換取治本的時間。先把最突出的問題解決了，極大符合了學生和家長群體對教育公平的訴求。”他評述。
不過，也有專家認為，就整個高考改革而言，強調“公平”僅是改革邁出的“前半步”，改革的“后半步”更為重要，那就是“應以育人為本”來推進考試招生制度改革。
在長期研究考試制度的北京語言大學教育測量研究所謝小慶教授看來，現行高考制度所帶來的破壞性影響，最要命的是“應試教育”，從童年起就挫傷了中國兒童的好奇心和創造力，影響到從基礎教育到高等教育的整個國民教育體系。“中國的高考改革不是針對高考不公平，而是因為沒有效率”。
北京一所中學的校長也認為，現行高考制度把包括中小學在內的基礎教育都給綁架了。在這位從教幾十年的老教育人眼中，現在的中小學已成了高考的“雇傭軍”，特別是高中已淪為大學的“預備班”：
“高考要考的內容就學，不考的不學或少學，學生匆匆忙忙把高中教學大綱規定的三年完成的計劃壓縮到兩年甚至一年半就完成，目的是把剩余的時間擠出來向高考復習沖刺，高中的正常教學被打了折扣甚至完全扭曲。”
在剛剛公布的《實施意見》中，在闡明改革“基本原則”時，也開宗明義提出要“堅持育人為本，遵循教育規律”，并明確提出“把促進學生健康成長成才作為改革的出發點和落腳點”。
“對于這一條，媒體和專家都沒有很好的解讀，也沒有把它特別突出出來。”北京大學教育學院文東茅教授稱。
而有熟悉整個起草過程的相關人士透露，在此前的專家稿中，對于“育人”的主題非常強調，甚至文件的標題也曾擬為“關于育人為本的考試制度改革”，而“不是用現在這個略顯模糊的題目”。
“考試是個教育問題。考試是教育的基本制度，不是法律問題，不是公平問題，我覺得應以育人為所有的出發點和落腳點，這是我特別希望堅持的，但現在的文本中這方面突出得不夠。”上述人士表示。
“招考分離”未能實現
讓參與方案起草的專家們頗感“意興闌珊”的，還有《實施意見》中關于“招考分離”內容的闕如。
如果把高考制度視作是一枚硬幣的話，正面是考試，硬幣的反面就是招生。“以考試招生制度改革為突破口，探索招生與考試相對分離的辦法，我認為這是推進高考改革的核心。”長期關注高考改革的學者熊丙奇表示。
中共十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，在提及“深化教育領域綜合改革”時，也明確提出：
“推進考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監督的運行機制，從根本上解決一考定終身的弊端。”
即便是在去年12月，教育部發布消息披露考試招生改革總體方案相關信息時，也白紙黑字寫明，“健全考試與招生相對分離，學生考試可多次選擇、學校依法自主招生、專業機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監督的運行機制”。
但在最新公布的《實施意見》中，僅提及：“探索基于統一高考和高中學業水平考試成績、參考綜合素質評價的多元錄取機制。”
“我們提出了‘兩依據、一參考’，其中一個依據是依據統一考試成績，再就是依據高中學業水平考試成績，這次改革我們強化了高中學業水平考試成績。”教育部副部長杜玉波在國新辦新聞發布會上解釋。
而此前一直被視作改革攻堅點的“招生和考試相對分離”則不見了蹤影。“在《實施意見》中，這段話全部沒有了，這就是這次改革最大的區別。”楊東平教授評價道。
與楊東平觀點相似，接受采訪的幾位學者多認為新方案中招生改革“力度不夠大”，“與期待尚有一定差距”。
據21世紀經濟報道記者獲悉，此前在《實施意見》的起草過程中，“招考分離”的內容均有涉及，“但有關領導為了改革穩妥計，把原來方案修改了，最后出臺了現在這個方案。” 前述熟悉整個起草過程的相關人士稱。
今年7月，曾有民辦教育智庫提出過更為激進的高校自主招生改革方案。
在這份名為《以招生錄取制度改革為重點，推進高考制度改革的建議》中，課題組建議：率先實現“招考分離”，國家教育考試中心作為專業化考試機構，負責全國統一高考的命題；省級招辦轉變職能，考試報名的責任交給考試中心，制定具體招生政策、評價考生的權力還給高校，取消控制學生志愿和投檔的權力。
對于這個民辦版的方案，有學者評價，該份方案抓住了問題的核心。
“高考改革這個制度設計真正核心到底是改什么？是改一考定終身，還是學業負擔過重？都不是。現在的高考模式最需要改革、最需要反對的，是分分計較的總分評價模式！”楊東平稱。
有學者進一步表示，推行“招考分離”，本身也是還高校辦學自主權的題中應有之義，“大學辦學，連招什么學生都自己決定不了，更何談保證辦學自主權？”
顯然，民間版方案最終并未被官方所采納。據此，楊東平教授進一步表示，這次出臺的《實施意見》，從操作層面來講是圍繞著考試科目而推進的改革，并不是一個“目標模式的改革”。
為何專家以及民間智庫的建言，最終沒有被吸納到正式文件中？
有熟悉整個起草過程的相關人士分析：在整個改革方案草擬過程中有三種力量在參與，并扮演了不同的角色，分別是教育部的專業司局、專家智囊以及中央政府。
教育部的專業司局在方案起草過程中，更多強調以科目改革為主；專家智囊群體則從教育改革的本身出發，更多關注招生錄取制度改革；而在中央政府層面，則從更大的格局來思考這個問題。
“這次改革討論中，起關鍵作用的還是教育部的專業司局，他們是主管部門。”上述熟悉整個起草過程的相關人士表示。
牽一發而動全身
北京大學教育學院教授文東茅給記者講了一件近期發生的事：
有個孩子明年參加高考，原本指望藝術加分，從小學就開始練習吹小號，一直練到現在。這次《實施意見》出臺，里面規定“從2015年起取消體育、藝術等特長生加分項目”。孩子明年就要考試了，原來還盤算著通過藝術特長加分，看到這個方案以后，嚎啕大哭。
而此番新政出臺，所帶來的影響，遠不限于這個吹小號的高中生。
在中國教育改革領域，高考一直被視作是風向標，皆因其牽一發而動全身的地位。本輪高考改革啟動，勢必將影響包括基礎教育、高等教育、職業教育乃至教育培訓機構等相關利益方，波及面甚廣。
以文東茅教授所在的北大為例，這所中國頂尖大學，業已感受到即將到來的改革震蕩。
“比如說自主招生這個事，我原來沒有這么高的期望，但現在文件特別明確了2015年就推行，出乎我的意料。”文東茅表示。
他所說的“自主招生”，是指《實施意見》中的最新規定，即“2015年起推行自主招生安排在全國統一高考后進行”。
熟悉中國高等教育改革的人都知道，中國高校試行自主招生，從2003年開始啟動試點，截止到目前，試點高校共有90所，招生人數約占試點高校招生總人數的5%，2013年錄取2.5萬名左右。
但在十余年的試點過程中，也出現了招生程序不完善、高校扎堆“掐尖”、考試課目繁多淪為“小高考”等諸多弊端。
北大近年來在開展自主招生時，也遭到一些挑戰。“后來我們在招生咨詢小組里也反復討論，什么時候自主招生考試，是在高考出分前還是出分后？現在方案出來了，對學校和考生影響非常大。”文東茅說。
《實施意見》頒布后，明確了未來參加高考的考生總成績由統一高考的語文、數學、外語3個科目成績和高中學業水平考試3個科目成績組成，也即3＋3模式。
據文東茅分析：對于北大這樣的頂尖高校，考生能否考上北大，其實是比較前面的3門科目，后面的3門意義不大，因為所有擬報考北大的考生，高中學業水平考試3門課的成績肯定都是A，“否則沒有任何參與競爭的機會”。
這也就意味著，前面3科考試成績的區分度會下降很多，分數作用在整體下降。這就要求學校在招生時，其選拔考生的方式要更加科學、更為有效。
“關于考試到底該怎么做的問題，我們在北大內部已經討論了好幾次了。”文東茅教授坦言。雖然本次改革目前僅在兩個省市展開試點，但他預判，“會對所有高校都產生影響了，因為你只要在浙江和上海招生就必須用新的方案招生，高校都動起來了，這個影響非常大。”
除了高校外，對改革方案最為敏感的，就是為數眾多的中學尤其是高中了。
“高中都非常關心這個改革，希望這個改革引導中學的素質教育，能夠改善我們現在惡性的應試競爭。”楊東平教授稱。
此前，北京市教委曾公布《2014-2016年高考高招改革框架方案》（征求意見稿）、《2014-2016年中考中招改革框架方案》（征求意見稿）。兩份意見稿中，都涉及到英語考試改革的內容。
高考方面，北京方案強調要“降低英語學科分數在高考招生中的權重，實行社會化考試，一年兩次考試”；高考英語的分值也大幅調整，由此前的滿分150分降低為100分，其中聽力部分占30分，閱讀寫作等占70分。
政策變動帶來的后果是，很多一線的校長老師認為高考改革就是“增大語文成績權重，降低英語成績分值”。
北京一所示范性高中英語教師王麗（化名）說，在學校領導宣布了該項改革后，校內很多一線英語教師“人心惶惶”。由于英語權重降低，為保高考升學率，很多老師都判斷下一步學校將相應減少學生的英語學時，把減少的英語課時增加到語文課上。
“這意味著什么？學校用不了這么多英語老師了，有些老師尤其年輕教師可能會轉到非教學崗位，收入銳減。”王麗說，很多一線英語教師對即將到來的改變持抵觸心態，“有的學校按兵不動，說這個政策還會再倒回來的。”
為了緩解教師的憂慮防止影響到正常教學秩序，王麗所在學校專門請來英語教學專家到校開講座，給教師們“吃定心丸”。
這次國家版的《實施意見》公布后，王麗驚喜地發現，試點區域并不包括北京市，她稍微松了一口氣。
北京市教委相關人士在接受采訪時也表示：由于北京未被列入全國高考改革的首批試點地區，所以高考政策暫不調整，北京市將按照教育部的整體部署，“結合實際情況適時出臺改革實施方案”。
可王麗并不放心，她說自己會一直盯著浙江和上海的方案出臺的，“那個很大程度上會代表今后改革方向”。
“從學校來講，無論怎么改，高考還是指揮棒，我們都要未雨綢繆。比如說現在規定了文理不分科了，學校的教學安排就要調整。”北京一所中學的校長說。據他介紹，學校已安排了幾位老師專門研究國家剛出臺的政策，“看看會對我們有什么實際影響”。
等待另一只靴子
遵循中國教育改革循序漸進的邏輯，本次《實施意見》也選擇了地方試點。
2014年上海市、浙江省分別出臺高考綜合改革試點方案，從2014年秋季新入學的高中一年級學生開始實施，兩省市的高二、高三學生繼續實施現行高考辦法，而不進行試點省份的學生也繼續實施現行高考辦法。
據21世紀經濟報道記者了解，目前，兩地方案都正在修訂完善中。
而除了上海、浙江外，還有其他省市亦承擔了考試招生制度改革的分項改革重任，相關方案也在擬定中，并會擇機公布。
有熟悉整個起草過程的相關人士透露，此前的方案曾規定，到2017年全國所有的省市都進入高考改革的新模式，顯然，目前的這個安排更顯穩妥。
“這兩個省想要制訂一個大家能夠心服口服的考試制度也是非常難的，到了執行階段預計反彈會比較大，所以最后定了2017年只有兩個地方進入改革試點，”上述熟悉整個起草過程的相關人士稱，“這是一個比較有序、穩妥、理性、漸進的改革思路”。
楊東平教授也表達了相似的觀點，“既然我們沒有能力制訂一個十全十美的方案，還是讓各地慢慢試，不要急于在全國范圍內馬上推行新方案。”
多位接受本報記者采訪的專家均表示，對于上海、浙江兩地的正在擬定的改革方案來說，在目前國家版方案大框架下，有一個核心問題亟待厘清：高中學業水平考試如何計算入高考總分。
依照現在國家版的《實施意見》，規定考生總成績由統一高考的語文、數學、外語3個科目成績和高中學業水平考試3個科目成績組成；保持統一高考的語文、數學、外語科目不變，分值不變，不分文理科，外語科目提供兩次考試機會；計入總成績的高中學業水平考試科目，由考生根據報考高校要求和自身特長，在思想政治、歷史、地理、物理、化學、生物等科目中自主選擇。
“這里有一個很大的技術問題，考生自選的后3科學業水平考試是達標性考試，前3科統一高考的語數外是競爭性考試，這兩個的分數意義和目標都不一樣，把兩者加起來，加成總分很困難。”文東茅認為。
舉個例子，有兩個同學參加考試，同樣選考歷史這門科目作為高中學業水平考試的一項。其中一個同學考了85分，一個考了86分。高中學業水平考試屬達標性考試，依照學生考試成績分為A、B、C、D幾個等級。如果把A、B兩個等級的分數線確定在85分，則考86分的同學可以劃為A等，85分同學只能歸入B等。但在高中學業水平考試成績再折合入考生總成績時，A、B兩檔的分差或有10分之多。
“85和86分原來只差一分，現在一換算就差了10分，把這個加進去特別不科學。”文東茅教授提出了自己的質疑。
因此，有接受采訪的學者表示，以等級方式記錄高中學業水平成績，其本意原來是為了減輕學生負擔，可如果沒有考試招生分離的改革配套，這一計分方式改革可能會造成較大的混亂。
對于上述問題，教育部負責人亦有正面回應
教育部基礎教育二司司長鄭富芝在接受采訪時表示，每個學生選擇的考試科目不一樣，不同學科考試的難易程度不同，成績不能直接比較和簡單加總，必須轉換，“目前有多種轉換方式，具體轉換辦法由試點省份研究確定”。
顯然，決策層將更多的改革空間賦予地方試點，無疑，浙江和上海兩地，將承擔著讓另一只靴子落地的重任。
“這次最難的就是這個問題，高中學業水平加入高考成績當中，從科學性、專業性上問題比較多，可以等浙江和上海兩家拿出具體的實施個案，再做討論。”楊東平教授稱。
