2013-12-06 08:45:00 來源:人民日報
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日前，國務院常務會議決定，建立不動產統一登記制度，將分散在多個部門的不動產登記職責整合由一個部門承擔。這是中國不動產登記制度的重大突破。
實行多年的分散登記為何要改革?不動產統一登記將給我們生活帶來哪些深遠影響?推進不動產統一登記又將面臨怎樣的挑戰?記者就此進行了采訪。
■分散登記為何急需改變?
——分散的不動產信息成了部門獨占資源，給企業、百姓帶來諸多不便，還給了一些人鉆不動產分散登記漏洞的機會
一個人在全國共有幾套房，能否實現便捷聯網查詢?對不起，目前還辦不到。
轉讓房屋，能否不用土地、住房部門兩頭跑，一下就辦好?不好意思，現在大多數地方還實現不了。
同一塊地，國土部門認定是園地，林業部門認定是林地，征地補償時發生糾紛怎么辦?很遺憾，眼下只能各說各的理，最終裁決只能上法庭。
急著用錢，到銀行辦理房地產抵押，銀行能否迅速了解你的房、地狀態?真抱歉，房、地當下是分別登記，兩個部門管理，只能分頭查詢，必須等上很長時間才能有結果……
類似場景，幾乎每天都在我們的生活中上演著，而造成這一局面的根源就在于不動產登記方式不合理。
“不動產登記聽起來很專業，其實它與我們的生活息息相關，像土地、房屋、草原、林地、海域等這些我們經常打交道的都屬于不動產范疇，不動產登記的作用很重要，它能夠幫助我們明晰不動產產權，規范不動產交易秩序，維護交易安全。”中國土地礦產法律事務中心副總登記師劉燕萍說。
目前，我國不動產實行的是分散登記制度。何為分散登記?通俗地說，就是不同部門各管一攤。如建設用地使用權和集體土地所有權等由國土資源部門登記，房屋所有權等由住房和城鄉建設部門登記，林地所有權和使用權由林業部門登記，水面、灘涂的養殖使用權由漁業部門登記，海域使用權則由海洋部門登記。登記查詢有的已經實現了多地聯網，有的則在一個地區內都很難信息共享。
“這種不動產分散登記的模式，是計劃經濟的產物，當時主要是為了加強行政管理，保證計劃落實，有其合理之處。”中國土地勘測規劃院研究員黃小虎說，但是，隨著經濟社會的發展，不動產交易活動日趨活躍，人地關系、利益關系日趨復雜，市場經濟對歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的產權制度要求越來越高，分散登記的弊端日益凸顯。
一方面，由于登記工作分散在多個部門，不動產信息成了部門獨占資源，造成了“信息孤島”。不僅企業、群眾在辦理相關手續過程中，需要在多個部門間跑腿，而且，其他部門要想共享信息資源，也常遭遇扯皮困局。另一方面，分散登記造成了權屬界線不清、權利歸屬不明等問題，導致糾紛頻發，擾亂了不動產交易市場秩序。
更重要的是，不動產分散登記還給了一些人鉆制度漏洞的機會，通過違規手段攫取大量財富。近年來，“房姐”、“房叔”、“房妹”事件屢有發生，造成的影響十分惡劣。這些都與分散登記導致信息難統一，該登記的沒登記、該互通的沒互通，登記和管理、運行與監控完全脫離密切相關，暴露了我們在不動產登記制度上的短板。
■統一登記能成反腐、控房價的利劍嗎?
——公眾對不動產統一登記寄予反腐、控房價等期望，但統一登記的當前功能主要在于物權公示，實施后將使合法財產得到更好保護，群眾辦事更方便
對于不動產統一登記，很多人將其理解為國家刺向腐敗、高房價的一支利箭，認為一旦實現統一登記，貪官就將無處遁形，房價也會應聲而降。不動產統一登記真有這么大的威力?
“公眾對不動產統一登記寄予厚望可以理解，但不動產統一登記的功能主要還在于物權公示和保障交易安全，對此不應片面解讀。”劉燕萍說。
劉燕萍指出，很多人覺得不動產統一登記能反腐，是因為他們認為，建立信息公開查詢系統后，就能隨便查詢官員的財產情況，一些不動產領域的腐敗現象會自動暴露。“這樣理解是一種誤讀，即便在國外，不動產信息也不可能放在網上誰想看就看，不動產登記資料公開查詢制度建設，必須同時滿足保護財產權和公民隱私權的需要，合理確定查詢范圍，根據查詢主體和查詢目的設置合理的界限。”
除了查詢受限外，有關專家也指出，目前不動產登記并非強制。如果有人收受賄賂的房屋后不拿來交易，完全可以不辦登記。就算辦登記，也可以登記在他人名下，或違法取得多個證件來辦理登記。這種情況下，單靠一個統一登記制度很難實現反腐目標。
至于降房價，不動產統一登記自身也很難發揮作用。黃小虎指出，實行不動產統一登記，摸清了不動產的底數，有利于房地產稅制建設，為未來房產稅等征收奠定堅實基礎。但是，房價的決定因素是復雜的，登記上的統一，并不一定會對房地產市場產生直接影響，不宜寄予太高期望。“但是不可否認，統一登記后，會有助于國家對不動產市場進行有效的宏觀調控。”
難挑反腐和降房價的大梁，是否就意味著不動產統一登記不重要了?其實不然。
“十八屆三中全會明確提出，使市場在資源配置中起決定性作用，要想實現這一目標，產權清晰是基本前提。”黃小虎說，不動產物權是重要的財產權，只有通過不動產統一登記，明晰不動產的歸屬，市場交易的效率和安全才有保證，下一步改革也才能有序向縱深推進。
同時，不動產統一登記制度也是成熟市場經濟國家實行的一項基本的物權制度。從國外的實踐看，實行不動產統一登記，將帶來諸多深層次變革。
不動產權利人合法財產會得到更好保護。統一登記后，將減少甚至杜絕重登、漏登問題，最大限度地消除因分散登記潛藏的風險，減少權屬糾紛，從而保障不動產交易安全和維護不動產合法權益。
政府治理效率和水平也將大大提升，群眾辦事會更加方便。不動產登記職責整合為一個部門承擔，有助于減少部門職責交叉和分散，簡化和規范辦事程序，提高辦事效率，降低行政成本，減輕群眾負擔，大大提高政府的公信力。
■全國統一登記要邁幾道坎?
——不動產登記制度發揮更大作用，需要身份認證體系和信用體系建設相配合
雖然不動產統一登記意義重大，國務院也明確了不動產統一登記的任務、分工和時間表，但要真正實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”目標，并非易事。
“法律依據不統一的問題首先要解決。”北京師范大學珠海分校不動產學院副院長黃偉說，目前對不動產進行登記，各部門都有自己的法律依據，又出臺了相應的部門規章。“這些法律法規政策有不少交叉、重疊的地方，應盡快梳理評估，做出調整。”
除了法律要調整，登記機構如何順利實現統一，也面臨不小挑戰。現在，國家部門層面統一登記職責已基本明確：由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，行業管理和不動產交易監管等職責繼續由相關部門承擔。專家指出，由于這些不動產實行的都是屬地登記，下一步關鍵是地方如何操作。“統一登記機構這個工作，在地方如果單靠國土資源部門，基本上很難推動。”西安市國土資源局地籍處處長張博認為，必須要在中央統一督導下，明確由地方主要領導牽頭落實，才能打破部門利益阻隔，將不動產登記盡快統一。
頂層設計難，具體落實也不易。劉燕萍指出，過去在分散登記體制下，大量登記信息集中在縣市級登記部門，很多信息保存方式還停留在紙質階段，即便信息化已完成的地方也面臨著系統不同、數據參數格式各異的問題，如何將這些信息有機地統一在一個平臺上，是一個不小的考驗。
此外，不動產登記制度要想在更大范圍發揮更多作用，還需要身份認證體系和信用體系建設相配合。目前，不動產登記仍主要依賴于身份證。如果像陜西“房姐”龔愛愛那樣，一個人有多個戶口，而且每個戶口都是從正規部門辦出來的，并進入了正規系統內，在系統內被認定為“真”的，那么就可輕松將多套不動產分散到不同戶口名下。登記機構對此很難查出來，統一登記、全國聯網也看不出什么異常。依托這些登記信息進行房地產調控，如征收房產稅等，雖然較此前全國信息不聯網時更有準頭，但依然可能出現一定程度的偏差。
有關專家指出，不動產統一登記制度是一項基礎性的工作，而其背后還有更基礎的身份證和統一社會信用代碼等制度。只有確保每個人只有一個身份證號、全社會統一的信用記錄能夠聯網，不動產統一登記才不會流于形式，“龔愛愛”式的違法行為才能無處遁形。
