市政債發(fā)行即將破局 配套制度保障需要先行
近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃”），為未來(lái)6年的城鎮(zhèn)化發(fā)展勾勒出宏偉的藍(lán)圖。但要在6年內(nèi)完成如此龐大的改革與發(fā)展，如何解決城鎮(zhèn)化所需的巨額資金成為繞不開(kāi)的一道難題。
為此，規(guī)劃在沿承去年12月召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、建立健全地方債券發(fā)行管理制度等精神的基礎(chǔ)上，在一些細(xì)節(jié)上作出了重要突破，明確要“建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。”這也是官方正式明確允許地方政府發(fā)行市政債。
此前，市場(chǎng)各方一直呼吁放開(kāi)地方政府發(fā)行市政債解決城鎮(zhèn)化所面臨的資金問(wèn)題。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君稱(chēng)，市政債主要用于相關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往可以形成優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，具有良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)回報(bào)率，發(fā)行債券具有合理性和必然性，而且發(fā)行市政債在國(guó)際上也普遍采用。
允許地方政府發(fā)行市政債，在市場(chǎng)人士看來(lái)，這也是規(guī)劃最大的亮點(diǎn)。規(guī)劃明確提出允許發(fā)行市政債，是解決地方政府融資、化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的一大舉措，既可以降低中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也可以完善資本市場(chǎng)，降低地方政府長(zhǎng)期依賴(lài)銀行貸款所帶來(lái)的銀行體系風(fēng)險(xiǎn)。中誠(chéng)信國(guó)際表示，相比于地方融資平臺(tái)發(fā)行城投債而言，發(fā)行市政債對(duì)地方政府的要求更高，信息披露也更加透明，更有利于控制地方政府的債券風(fēng)險(xiǎn)。
但在緊湊的時(shí)間安排下，將市政債改革落到實(shí)處，仍面臨諸多困難。分析人士指出，規(guī)劃制定的任務(wù)多、時(shí)間緊、壓力大，市政債發(fā)行牽一發(fā)動(dòng)全身，需要有清晰的改革思路。在其他配套制度建設(shè)還未跟上時(shí)貿(mào)然啟動(dòng)市政債改革，可能會(huì)帶來(lái)意想不到的副作用，從而讓改革陷入停滯與爭(zhēng)議中。
安邦咨詢(xún)首席分析師陳功坦言，與注冊(cè)制改革類(lèi)似，市政債改革也面臨著地方政府財(cái)務(wù)不透明、管理水平低，市場(chǎng)剛性?xún)陡丁⒃u(píng)級(jí)形同虛設(shè)以及投資者存在較嚴(yán)重道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。如何統(tǒng)籌市政債發(fā)行與完善配套制度之間的關(guān)系，將考驗(yàn)決策層的智慧。
對(duì)于地方政府在“完善法律法規(guī)”的基礎(chǔ)上發(fā)行市政債，立法方面的突破無(wú)疑是一大挑戰(zhàn)。陳功表示，立法突破包括兩方面的內(nèi)容，最關(guān)鍵的是《預(yù)算法》的修訂，需要賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)利。陳功認(rèn)為，未來(lái)市政債的發(fā)行應(yīng)能夠由地方政府自主掌握發(fā)債的額度與節(jié)奏，中央只負(fù)責(zé)備案，不負(fù)責(zé)背書(shū)。而在2012年過(guò)審的二審稿，重申了現(xiàn)行《預(yù)算法》中“地方政府不得自行發(fā)債”的規(guī)定，就更不用提需要自主發(fā)行的市政債了。另一項(xiàng)需要修訂的則是《證券法》，要對(duì)市政債這一有價(jià)證券予以清晰地定位，明確各市場(chǎng)主體的權(quán)利與義務(wù)，并做好監(jiān)管層面上的頂層設(shè)計(jì)。在以往，市政債在債市多頭監(jiān)管部門(mén)之間并未取得一致，而這需要通過(guò)立法予以最終解決。王雍君也表示，未來(lái)地方要想自行發(fā)市政債，還需要修改相關(guān)《預(yù)算法》或出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律才行。
而平衡債務(wù)壓力則是推出市政債的約束條件。近年來(lái)，中國(guó)地方政府債問(wèn)題不斷，償債壓力沉重。據(jù)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告，截至2013年6月，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總計(jì)10.89萬(wàn)億元，加上或有債務(wù)的話，總額將達(dá)17.89萬(wàn)億元。此次允許地方政府發(fā)行市政債，對(duì)地方政府而言，這也是在增加杠桿，而非當(dāng)前所推行的“去杠桿化”。在存量地方債仍未給出有效解決方案，依靠銀行展期與剛性?xún)陡锻笸涎拥那闆r下，增發(fā)新的市政債反而會(huì)進(jìn)一步加大地方債壓力，引發(fā)連帶的風(fēng)險(xiǎn)。陳功表示，相比于2~3年的地方債，期限或長(zhǎng)達(dá)10年至20年的市政債可以在化解債務(wù)壓力方面作出貢獻(xiàn)，可以采取發(fā)市政債置換地方債的形式，將到期的地方債務(wù)逐步替換為期限更長(zhǎng)、利率更低的市政債。“不過(guò)，這仍需要解決法律主體的問(wèn)題。”陳功稱(chēng)，市政債的發(fā)行主體是政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)，而據(jù)審計(jì)署報(bào)告，目前只有不到30%的地方負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)是由政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)舉借的，而以企業(yè)形式存在的融資平臺(tái)公司則舉借了37.4%。
此外，目前我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)制度的空白也成為推行市政債的一大阻礙。專(zhuān)家認(rèn)為，未來(lái)亟須建立起地方政府的投融資信用評(píng)級(jí)和償債機(jī)制，健全市政債的風(fēng)險(xiǎn)和效益評(píng)價(jià)體系，以便有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，建立債券市場(chǎng)推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效路徑。
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