審計結果10月或出 機構稱20萬億地方債待償
地方債風險總是引人關注。
日前，渣打銀行大中華區研究主管王志浩表示，截至2013年上半年末，該行測算的中國地方政府債務估計在21.9萬億元，如果加上公司化的地方政府融資平臺的貸款，債務總額最高或達24.4萬億元。
與此同時，世界銀行日前發表《東亞太平洋經濟報告》指出，中國地方政府財務結構復雜而且不透明，債務情況令人擔憂，建議透過明確借款規則、借款途徑、債務解決方案，以及全面披露地方政府賬面等措施進行改革。日前有媒體引述基層審計人員的消息稱，地方政府性債務規模較兩年前幾近翻番。不過審計署相關負責人公開回應稱，目前政府性債務審計工作還正在進行中，并未得出最后數據，“涉及審計署的相關消息，都會通過審計署門戶網站正式發布”。
全面審計結果有望10月出臺
今年6月，審計署發布的“36個地方政府本級政府性債務審計結果公告”顯示，債務率超過100%的就有16個，最高的為188.95%；如果加上政府負有擔保責任的債務，省會城市中債務率最高的達219.57%。
8月開始，審計署按照國務院要求組織全國審計機關對政府性債務再次進行審計。如今，審計工作已經進行兩月有余，市場預測，審計結果最快將在10月份揭曉。
國務院參事夏斌日前接受媒體采訪時表示，10月底全國審計結束后，會有一攬子的方案，總體上貫徹“分類處置”的原則。“對已確定不能償還的債務，要區分有效益資產和無效益資產，采取地方政府發債、資產證券化、出售有債務企業股權、銀行沖銷壞賬、銀行債轉股、成立資產管理公司、中央財政部分買單、出售地方政府所持其他優質股權和房產等各種辦法償債。”
記者了解到，目前地方債償還主要有三種形式，一是中央政府代借代還；二是地方政府自借自還；三是地方政府為融資平臺公司的貸款擔保。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，從目前債務情況看，風險并不在第一種，中央替地方借債不僅規模可控，而且還債有保證，出現風險的幾率較小。“更大的風險可能還是集中在后兩種形式，相較于中央債務的顯性特點，地方政府以各種形式實現的借債行為更為隱性，風險可謂一放不可收。”
在此背景下，今年上半年，包括穆迪在內的國際機構警告，在中國經濟穩增長、調結構的同時，下半年中國的地方政府融資工具數千億元融資遭遇嚴峻挑戰，中國可能首次出現境內債券違約。
對此，夏斌也表示，這次審計范圍已下延到鄉級政府，主要涉及政府各類融資活動包括BOT、租賃等。“預計10月底的審計結果比較驚人，會有相當部分的債務已成為呆賬壞賬。”
分析師的預測亦非常驚人。此前，光大證券一位分析師稱，大約1270億元的地方政府融資平臺工具(LGFV)債務將在今年下半年到期，幾乎等于上半年到期的627億元債務的兩倍，規模為2000年以來最高。
可以肯定的是，目前再融資環境異常嚴峻。今年第二季度，公司債僅發售2190億元，為2011年第三季度以來最低水平。同時，決策者還在打擊繞開監管從事借貸活動的影子銀行體系。
警惕政府融資平臺擔保
值得注意的是，在地方債的三種融資方式中，地方政府為融資平臺擔保的風險一度成為風險引爆點。
渣打銀行分析指出，在總量20萬億元的債務中，其中銀行貸款約為9.7萬億元，約占全部債務的44%，規模居次的是信托貸款，債券和票據融資達到3.2萬億元。除此之外，大約2.2萬億元委托貸款也占到了一成左右。
由此可以看出，地方政府融資平臺同時是信托和委托貸款的主要投向，占到二者總規模的三分之一左右。其中，部分地方融資平臺貸款被打包成信托受益權，在經發行銀行擔保之后出售給其他銀行，渣打銀行估算這部分貸款在2500億元左右。這也成為地方債風險的一個引爆點。
《中國信托業年度報告2013》指出，信托公司在銷售此類信托產品時，一般都會突出地方政府對債務的隱性擔保，但這樣的擔保是否真的有效，答案并不樂觀。
按照我國《擔保法》，一切政府擔保在法律意義上都是無效的。在實際操作中，一般由同級人大或人大常委會出具還款來源納入財政預算的決議文件，即將還款納入預算，從而實現地方政府對債務的隱性擔保，將融資平臺之債轉換為政府之債。
自“四萬億”政策來，中國地方政府債務問題一直備受關注，地方政府是否可能破產，很大程度上會影響到上述隱形擔保的可靠性。
值得注意的是，這種情況是在2012年政府融資需求緊迫下的必然，也和地方財政缺乏有效約束相關，特別是缺乏融資約束。但需要注意的是，少部分基建信托的還款并沒有通過人大或其常委會的決議而納入財政預算，因此留下了一定的風險隱患。
夏斌認為，在政府還債問題上，一是要嚴格執法，絕不能搞“下不為例”；二是要實事求是，分類處置。“對個別大搞樓堂館所、鋪張浪費又欠債累累的地方政府，要勒令其搬出豪華辦公樓，搬進簡易房上班，并逼其賣樓還債，逼其賣好資產還債。”
國家主席習近平10月7日在印尼巴厘島出席亞太經合組織工商領導人峰會時表示，目前對需求下滑、產能過剩、地方債務、影子銀行等問題和挑戰保持著清醒認識，對外部環境可能帶來的沖擊高度關注，正在采取穩妥應對舉措，防患于未然。
（杜麗娟）
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