跌宕起伏的A股市場，讓《證券法》的修訂更加備受關(guān)注。
但是，為期6天的十二屆全國人大常委會第十六次會議8月29日閉幕，《證券法》草案無緣此次審議。
今年4月20日，《證券法》修訂草案提請十二屆全國人大常委會一審。市場預(yù)期，8月份將會提交全國人大常委會二審。
6月末以來的股市巨震，讓前景突然變得不再明朗。按照全國人大常委會會議每兩個月舉行一次的慣例，下一次會議召開是2015年10月。也就是說，《證券法》二審，最快將在10月進行。
有參與《證券法》修訂和討論的專家對《第一財經(jīng)日報》記者表示，這次延遲，除了跟立法思想精細化有關(guān)之外，確實跟6月以來資本市場的震蕩有關(guān)。這次波動是系統(tǒng)性風(fēng)險還是人為造成的，還需要進一步觀察和研究，如果找不出股市非正常波動的根本癥結(jié)所在就倉促立法，會使法律出臺缺乏針對性和科學(xué)性。
一波三折
今年全國“兩會”前夕，全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、《證券法》修改工作組組長吳曉靈接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪時稱，《證券法》修改已經(jīng)列入今年人大的立法計劃，根據(jù)立法安排應(yīng)該會在4月份進行一審，一審之后，修訂案將向社會公開征求意見，意見征求完畢之后，會進行二審、三審。
今年上半年，股市一路高歌猛進，資本市場各項改革加速推進。證監(jiān)會[微博]加快了注冊制改革草案的擬定，并根據(jù)市場情況，適度增加新股供給，提高了IPO放行速度。
“如果順利的話，我認(rèn)為最快應(yīng)該是10月份就可以完成三審?fù)ㄟ^。”吳曉靈當(dāng)時向記者表示，若在這個過程當(dāng)中，注冊制改革有需要，在立法方面也可以做一些“特殊的安排”。
今年4月，《證券法》修訂草案進行了一審，修訂草案共16章338條，其中新增122條、修改185條、刪除22條，主要包括五方面內(nèi)容，其中明確實行股票發(fā)行注冊制。
依照立法慣例，法律草案在二審后一般“基本成型”。因此，在一審之后二審之前是修法關(guān)鍵期。而《證券法》修訂就在這一關(guān)鍵期遭遇了A股市場的巨幅震蕩。
反思震蕩，信息披露制度、資本市場的協(xié)同共治體系、股票發(fā)行注冊制度設(shè)計等問題成為影響資本市場穩(wěn)定的重要因素。
在中國股市經(jīng)歷這次巨幅震蕩之后，市場對《證券法》修改推后、注冊制改革放緩已經(jīng)有所預(yù)期，但會不會就此擱置和無限期延后，市場有不同猜測。
“這次股票市場的波動，應(yīng)該說又給證券修法提出了更多問題。”中國證券法學(xué)研究會會長、中央財經(jīng)大學(xué)教授郭鋒日前在首屆中國證券市場信息披露法治論壇上稱。
“股災(zāi)”會導(dǎo)致《證券法》修改推后嗎？“我們沒有得到相關(guān)官方消息，但是從我們證券法研究會參與這個工作所得到的信息來看，我們認(rèn)為立法部門對《證券法》的修訂仍然一如既往地在往前推進。”郭鋒說。
8月21日，證監(jiān)會新聞發(fā)言人張曉軍在答記者問時表示，目前，立法機關(guān)正按照立法程序?qū)π抻啿莅高M行研究完善。證監(jiān)會將全力配合立法機關(guān)做好相關(guān)工作，研究并反饋立法需求與意見建議，希望盡快安排第二次審議。
中國政法大學(xué)教授李曙光向《第一財經(jīng)日報》記者表示，注冊制改革是此次《證券法》修改的焦點。盡管目前A股動蕩，但改革需要韌勁，注冊制應(yīng)該堅定不移地推行。注冊制改革是打開大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的通道，如果這個通道不暢，下一步所有的改革都會受影響。
李曙光指出，修改《證券法》是IPO注冊制的基礎(chǔ)性工作，既要堅定不移地推進注冊制，也要考慮注冊制落地的時機，選擇成熟的外部時機再落地。
為何8月沒安排二審
對于《證券法》修訂草案為何在8月沒有上會審議，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海向《第一財經(jīng)日報》記者表示：首先，這跟立法思想精細化有關(guān)；當(dāng)前立法強調(diào)宜細不宜粗。精工出細活兒，要提高新法的可操作性、可訴性、可裁性，一審稿離這樣的目標(biāo)還有一定的距離，因此推遲了上會的時間，可以進一步打磨研究。
劉俊海長期研究《證券法》改革和資本市場法治問題，曾參與《證券法》修訂工作。目前，他還擔(dān)任亞洲開發(fā)銀行(ADB)與全國人大常委會合作的《中國證券期貨市場法律體系改革》課題(2014~2016年)專家組組長。
劉俊海還向記者透露，6月以來資本市場的變化使得原來的立法工作需要進行調(diào)整。
比如A股巨震的事情，是系統(tǒng)性風(fēng)險還是人為造成的，還需要進一步觀察和研究。但可以肯定的是，原因是多樣的，既包括監(jiān)管層自身的原因，也有投資者交易方面、專業(yè)機構(gòu)人士不能慎獨自律的原因等。這些問題不是一審稿起草之初預(yù)料到的。在這樣的局面下，如果找不出股市非正常波動的根本癥結(jié)所在就倉促立法，會使法律出臺缺乏針對性和科學(xué)性。
“原來，監(jiān)管者本身沒有納入到立法調(diào)整的重心中來，篇幅不夠；包括股市出現(xiàn)非正常波動如何科學(xué)救市、依法救市。因此，推動證監(jiān)會和監(jiān)管者轉(zhuǎn)型，打造法治型、透明、陽光、誠信證監(jiān)會應(yīng)該是新證券法承擔(dān)的使命之一；其次投資者維權(quán)工作，不是口號，而應(yīng)該落到實處，比如強制分紅等要落地。保護投資者權(quán)益還需要上‘硬菜’。”對于《證券法》修改的重點工作，劉俊海表示。
證券法哪些方面需修改和調(diào)整
不少學(xué)者建議，應(yīng)該反思股市波動中出現(xiàn)的問題，推進《證券法》的修訂。
“業(yè)內(nèi)有討論，針對股災(zāi)出現(xiàn)后如何應(yīng)急處理增加部分內(nèi)容。”北京一位法學(xué)學(xué)者對《第一財經(jīng)日報》表示，具體是什么條款目前并不清楚。
在8月29日召開的首屆中國證券市場信息披露法治論壇上，受邀出席論壇的吳曉靈因29日全天參加全國人大常委會會議，未能親自出席。她委托中國證券法學(xué)研究會常務(wù)副會長甘培忠轉(zhuǎn)達寄語稱：“此次股市波動表明，我們更要加快信息披露建設(shè)，推動注冊制改革勢在必行，你們的議題非常有意義，祝你們會議成功，并助力推動《證券法》修改。”
在郭鋒看來，每一次危機都會給正在修訂的《證券法》帶來影響，特別是1997年亞洲金融危機，使得立法過程中，強化了管制，“在當(dāng)時的背景下，應(yīng)對危機是有效的。”
劉俊海向記者分析：首先最重要的是，《證券法》的調(diào)整對象應(yīng)該拓寬。有任何具有投資回報期待的，可分割、可轉(zhuǎn)讓的、具有財產(chǎn)內(nèi)容的憑證，都可以納入到《證券法》里面來，進一步推動各類資產(chǎn)證券化進程。
其次，IPO改革應(yīng)該推進，但一審稿中實行證券交易所的審核權(quán)和證監(jiān)會的注冊權(quán)相分離的制度設(shè)計有待商榷。
而且，投資者保護要有新舉措，這次修法能不能成功，就應(yīng)該以投資者是不是滿意為標(biāo)準(zhǔn)。充分保障投資者的知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、索賠權(quán)，引入懲罰性賠償制度和公益訴訟制度等。
從證監(jiān)會監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型方面來看，應(yīng)壓縮行政審批權(quán)，強化執(zhí)法監(jiān)管權(quán)限，形成與司法機關(guān)的有機銜接；投資者保護職責(zé)要發(fā)揮出來。
除此之外，劉俊海還認(rèn)為，交易所要建設(shè)自律機構(gòu)；行業(yè)協(xié)會應(yīng)鼓勵自治，去行政化；證券二級市場的信息披露制度應(yīng)該要進一步強化；還要加大民事責(zé)任和行政責(zé)任。總之，要打造成投資者友好型、監(jiān)管者法治型、市場主體自律型、行業(yè)協(xié)會自治型的《證券法》。真正提振信心，讓投資者相信好的制度設(shè)計、相信法治。
李曙光建議，應(yīng)該考慮將平準(zhǔn)基金入法；《證券法》要與期貨法聯(lián)動修改；明確界定內(nèi)幕信息、高頻交易的定義等，“修法核心在于要保護投資者的合法權(quán)益”。
目前，我國并未出臺專門的期貨法，只有一部《期貨交易管理條例》。《證券法》也涉及對股市期貨市場的監(jiān)管問題，這亦是金融改革中的重要內(nèi)容。
今年以來的股市危機，暴露最明顯的問題莫過于場外配資以及其他杠桿炒股、市場操縱等問題。
在配資方面，郭鋒認(rèn)為對于第三方信息服務(wù)公司的定性、對配資服務(wù)的定性以及對券商經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的定性，都值得探討。“這一次股票市場波動，給法學(xué)研究帶來了很多值得反思的東西。”郭鋒表示，法學(xué)界對技術(shù)進步給交易制度帶來的挑戰(zhàn)缺少研究。
“現(xiàn)在有一種輿論，整個場外配資就是非法的，我覺得這個結(jié)論下得太早，至少在法律和《證券法》里頭找不出這個。”郭鋒認(rèn)為，對第三方信息系統(tǒng)公司也不宜一棍子打死，對于券商多年來的快速發(fā)展，這些公司提供了強大的技術(shù)支持。
另一個焦點問題是如何應(yīng)對危機。郭鋒表示，股市危機提供了很多“素材”，在這種情況下有利于更好地修改《證券法》。
除股市危機的突發(fā)影響外，法學(xué)界認(rèn)為信息披露的各項規(guī)定也不夠完善。比如，金杜律師事務(wù)所合伙人張保生分析稱，目前而言，關(guān)于信息披露違法行為沒有制定“重大性”的標(biāo)準(zhǔn)，對哪些信息披露的行為要處罰還是不處罰缺少明確標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)也沒有規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法過程中行政處罰存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。
杜卿卿 秦夕雅
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