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　　黨的十六大以來代表大會(huì)的報(bào)告在談及黨政關(guān)系時(shí)，為何沒有沿用“黨政分開”概念？

　　讀者歐陽中華提問：2017年“兩會(huì)”期間，王岐山同志參加北京代表團(tuán)審議時(shí)指出，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯。”這與之前我們黨提的“黨政分開”有什么不同，一時(shí)不太理解。黨政分開與黨政分工是什么關(guān)系？

　　改革開放近40年來，我們對黨政關(guān)系進(jìn)行了大量的理論研究和實(shí)踐探索。

　　以往黨政分開的提出針對的是不科學(xué)、不正常的黨政關(guān)系

　　在很多同志的印象中，黨政分開是我們黨的一個(gè)重要改革目標(biāo)，現(xiàn)在又說不能黨政分開，腦筋一時(shí)轉(zhuǎn)變不過來。這就需要簡要回顧一下我們黨提黨政分開的歷史背景。新中國成立后，我們繼續(xù)沿用甚至還發(fā)展了戰(zhàn)爭年代的領(lǐng)導(dǎo)模式和領(lǐng)導(dǎo)制度，使黨政不分、以黨代政的問題日益嚴(yán)重。

　　1987年黨的十三大全面規(guī)定了黨政分開的原則和措施，指出黨政不分實(shí)際上降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨政分開才能更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平；黨政不分使黨顧不上抓自身的建設(shè)，黨政分開才能保證做到“黨要管黨”；黨政不分使黨處于行政工作第一線，容易成為矛盾的一個(gè)方面甚至處在矛盾的焦點(diǎn)上，黨政分開才能使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用；黨政不分使黨處在直接執(zhí)行者的地位，黨政分開才能使黨組織較好地行使監(jiān)督職能，有效地防止和克服官僚主義。

　　黨政分開有兩點(diǎn)探討不夠

　　現(xiàn)在回過頭來看，黨政分開的要求雖然根據(jù)很充分，也有其歷史背景，但有兩點(diǎn)值得探討。一是從理論上講，中國共產(chǎn)黨不是西方議會(huì)體制內(nèi)以選舉為目的的少數(shù)精英組成的“party”,而是緊緊地和廣大人民群眾聯(lián)系在一起的一個(gè)“整體”。怎么能硬性地提黨政分開呢？二是從實(shí)踐看，黨政分開不宜操作。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是緊密地連接在一起的。黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵要比執(zhí)政寬泛。黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，但還包括黨對國家和社會(huì)一切事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，它涉及的對象包括全體黨員和黨的階級基礎(chǔ)與群眾基礎(chǔ)。執(zhí)政就是黨通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)，以國家的名義，通過法律的形式，貫徹黨的綱領(lǐng)、路線、方針和政策。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式中首要的就是執(zhí)政方式。因此，國情不同，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式就不同，單純地講黨政分開是不合適的。

　　既然歷史上黨政不分體制不行，黨政分開也不可能，國外又沒有可借鑒的，因此我們必須在改革實(shí)踐中，探索出一條有別于黨政分開、黨政合一的新路來。2002年黨的十六大報(bào)告明確提出：“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度，使黨的工作充滿活力。”這在我們黨的歷史上明確區(qū)分了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和黨的執(zhí)政方式的概念，在對黨政關(guān)系的處理上有著重大意義。2004年黨的十六屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步指出：“必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。”2007年黨的十七大提出：“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。”2012年黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。”值得注意的是，黨的十六大以來代表大會(huì)的報(bào)告在談及黨政關(guān)系的時(shí)候，都沒有沿用“黨政分開”的概念，而是提出了“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”、“改革和完善黨的工作機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制”等，特別是“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的提出，進(jìn)一步提升了黨政關(guān)系改革目標(biāo)要求，進(jìn)一步明確了改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的基本內(nèi)容，從而把改革初期以黨政分開為核心的黨政關(guān)系改革大大推進(jìn)和深化了。

　　處理好黨政關(guān)系，要在改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式上下功夫，也就是黨政分工

　　如何解決黨政之間的關(guān)系問題呢？當(dāng)前不是簡單地黨政分開或黨政合一，而是要在改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式上下功夫，也就是黨政分工。其基本依據(jù)是，“黨”和“政”必須在職能上進(jìn)行合理的分工，必須在載體上分開，但是政黨又一定要以適當(dāng)?shù)姆绞筋I(lǐng)導(dǎo)或參與政權(quán)，要組織或監(jiān)督政府，要在各個(gè)社會(huì)利益群體和政府之間充當(dāng)一條穩(wěn)定的“通道”。

　　黨對國家和社會(huì)實(shí)行總的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力是不能剝離、不可分的，要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同樣，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是直接執(zhí)政還是間接執(zhí)政其實(shí)不是個(gè)問題，只是應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。科學(xué)執(zhí)政，是要科學(xué)界定執(zhí)政黨與國家公共權(quán)力的不同職能；民主執(zhí)政，是擴(kuò)大人民群眾對國家和社會(huì)事務(wù)的參與、決定、監(jiān)督，讓他們真正成為主人；依法執(zhí)政，是要自覺接受憲法和法律的規(guī)范，嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定來行使自己對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，通過完備的制度和法律體系來領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家。

　　當(dāng)然，按照黨政分工的思路處理黨政關(guān)系，建立科學(xué)的黨政關(guān)系，就意味著按照社會(huì)主義民主政治的要求，形成由政黨領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)、人大立法和監(jiān)督、政府管理和執(zhí)行的程序和格局，使黨、人大、政府協(xié)調(diào)一致地工作。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式科學(xué)與否決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)水平、執(zhí)政能力，關(guān)系著黨與人民群眾的聯(lián)系和執(zhí)政地位的鞏固。我們必須按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，從中國社會(huì)改革的深度和廣度上，正確處理好黨政關(guān)系，不斷改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。

　　（作者：張榮臣 中央黨校教授）