[摘要] 數據背后，凸顯出我國旅游管理體制改革的可喜成績，更說明了以“1＋3”模式為核心的體制突破已從星星之火呈現燎原之勢，為各地全域旅游建設工作提供了強大制度保障。
“截至目前，全國已有20個省（區、市）先后成立旅游發展委員會，還有若干省份的旅游發展委員會正在醞釀當中。”這是中國旅游報記者日前從國家旅游局獲取的權威信息。
數據背后，凸顯出我國旅游管理體制改革的可喜成績，更說明了以“1＋3”模式為核心的體制突破已從星星之火呈現燎原之勢，為各地全域旅游建設工作提供了強大制度保障。
破解“不相適應”難題
國家旅游局局長李金早在年初召開的全國旅游工作會議上提到，分析旅游業面臨的形勢時必須清醒地看到，我們所面臨的困難和挑戰具體體現在12個“不適應”，其中之一就是現行的旅游管理體制與“兩個綜合”（綜合產業和綜合執法）不相適應。
如何解決這種“不相適應”？2月19日，國務院辦公廳印發《關于加強旅游市場綜合監管的通知》，就改革創新旅游市場監管機制和加強旅游市場綜合監管工作進行了部署。通知強調，要加快建立權責明確、執法有力、行為規范、保障有效的旅游市場綜合監管機制，進一步解決擾亂旅游市場秩序、侵害旅游者權益等突出問題。與此同時，國家旅游局正式啟動全域旅游示范區創建工作，明確要求各地適應現代旅游綜合產業、綜合執法要求，加快旅游業管理體制和執法機制改革創新，鼓勵有條件的創建單位率先推廣設立綜合性旅游管理機構和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。
頂層設計迅速得到各地積極響應，以“綜合協調+專項保障”為特征的“1+3”旅游管理體制改革在全國遍地開花。山東大學旅游管理系主任王德剛認為，在全域旅游發展理念指導下，國內許多城市相繼設立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等旅游執法機構，創新旅游綜合執法機制，全面整頓、維護旅游市場秩序，在全國起到了很好的引領示范作用，這是旅游法頒布和全域旅游發展戰略實施以來，我國在旅游綜合執法、維護旅游市場、全面推進依法治旅依法興旅方面的又一創新舉措。
專家表示，與旅游業的綜合性強、關聯度高相比，當前，旅游管理體制的矛盾突出表現為部門職能的不協調、不銜接、不匹配，應以整合為核心，創新旅游管理體制，努力實現監管覆蓋旅游活動全過程、貫通旅游產業全鏈條，逐步實現旅游行業管理向部門協調轉變、向職能整合轉變、向制度保障轉變。在此背景下，“1＋3”創新模式的提出，是旅游產業發展的客觀要求，也是旅游部門主動作為的具體體現，必將進一步增強旅游業發展的綜合協調能力，有效滿足綜合產業、綜合監管的需求，更好地推動旅游產業繁榮發展，為當前經濟社會改革發展注入新的動力和活力。
綜合監管成效顯著
“1＋3”模式的全國性推廣為旅游業帶來了哪些影響？2016年上半年，全國旅游投訴舉報總量同比下降12.42%，媒體曝光及負面評價指數同比下降13.52%——“雙下降”離不開“1＋3”發揮的積極作用。業內普遍反映，“1＋3”模式的推行讓過去旅游部門管不了、很難管的問題變得容易解決，綜合監管、綜合執法機制的形成，讓全國旅游市場秩序向好發展，市場環境得到有效凈化。
今年10月1日，媒體報道有團伙在張家界汽車站追客趕客，并將游客趕上安排好的出租車，然后帶至張家界景豪酒店的“中旅門市部”參團，進入景區后又強制收費，形成連環騙局。獲知情況后，張家界市隨即啟動“旅游聯動執法快速反應機制”，旅游和外事僑務委員會、旅游警察、旅游工商分局等各相關職能部門，依據職責，迅速調查，專人組成專案調查組開展工作。僅1天后，涉事人員和旅游企業就受到了處罰。
張家界市旅游和外事僑務委員會主任蘭智平說，這是“1+3”綜合執法開出的首張“罰單”，綜合協調機制能夠起到快速反應、深度聯動的執法效果，有利于推動部門聯動、上下聯動，形成合力。
“張家界旅游市場很大，旅游市場環境較為復雜，要通過一套綜合治理機制實現舉一反三、標本兼治。”市旅游質量監督管理所所長汪涌表示，今后在查處重大涉旅案件時，旅游質監、旅游工商、旅游警察和其他涉旅單位也將采取這種聯合辦公模式，實現證據、信息、行政資源、執法力量的共享共用。
前不久，一名江蘇游客向浙江桐廬全域旅游綜合執法辦公室投訴，稱自己在桐廬某景區買到了天價石斛。全域旅游綜合執法辦公室迅速將投訴交辦到桐廬縣法院旅游巡回法庭，法庭按照訴前調解程序處理。經過調解，石斛商家同意退貨，將貨款全部退還，游客表示滿意。全域旅游綜合執法辦公室工作人員胡建平說，過去碰到這種情況，旅游部門是愛莫能助，現在一切都迎刃而解了。
一個個生動的案例，體現出“1＋3”體制發揮的“集合效應”。
據了解，全國很多地方還探索出“1＋3＋N”的模式，多出來的“N”是推動建立與各部門職能相互包容銜接的各種旅游發展制度。如安徽省黃山市在旅游市場聯合執法的基礎上，開展旅游綜合執法試點工作，先期選擇黟縣、黃山區、黃山風景區和中心城區屯溪老街、高鐵北站、火車站等區域，探索實施旅游管理相對集中行政處罰權，并計劃成立市級、黃山區、黟縣旅游管理綜合行政執法局和黃山風景區分局，在試點范圍內，集中行使旅游管理領域相對集中行政處罰權和執法職權。
助推全域旅游發展
目前，我國正在全面鋪開全域旅游建設工作，從景點旅游模式走向全域旅游模式要實現九大轉變，其中之一便是從景點景區圍墻內的“民團式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉變。
今年5月，國家旅游局在京召開首批全國旅游業改革創新先行區工作會議，會上，“1+3”旅游管理體制創新成為代表們討論交流的熱點之一。武漢、青島、樂山、湖州、黃山、保定、欒川等作為典型交流的市縣均提出，“1＋3”模式有力助推了全域旅游發展，成為全域旅游的“軟實力”之一。
對此，李金早提出，應繼續改革創新旅游綜合執法機制，鼓勵推進旅游綜合執法隊伍等改革創新舉措，為全域旅游發展提供綜合執法保障。要把旅游市場環境治理納入城市綜合治理的范疇，加大治理力度，形成管理聯動。建立健全“政府統一領導、部門依法監管、企業主體負責”的旅游安全責任體系與工作機制。
11月底，山東省14個市級旅游發展委員會集體揭牌，在行業內引起了不小的“轟動”。國家旅游局副局長李世宏在出席揭牌儀式時強調，成立旅發委絕不是簡單地換塊牌子，而是標志著一地旅游改革取得實質性突破，全域旅游也有了制度性保障。以山東為例，這將對山東旅游業轉型升級和產業融合產生直接推動；同時，局改委也不是簡單地換個位置，而是需要切實構建起旅游巡回法庭、旅游警察、旅游工商在內的“1+3”綜合性旅游市場監管創新體系，并在黨政統籌等方面為全域旅游提供相應的保障機制。
國家旅游局相關負責人指出，全域旅游工作開展以來，大家感受到的最顯著變化就是，地方黨委、政府對旅游業的認識發生了重大變化，并推動旅游發展在體制機制、政策措施等方面向“綜合產業綜合抓”的大旅游格局轉變，多年來影響和制約旅游業發展的“老大難”問題也正在逐步解決。“通過大力推進‘1+3’旅游管理體制建設，旅游糾紛正從單一行政調解向‘調解+仲裁+行政執法+司法訴訟’綜合處置轉變，旅游治安正從被動的事后處置向主動、及時、有效處理轉變，旅游發展正從部門單一發力向多部門協同配合轉變。”
今后，國家旅游局將持續推動旅游綜合改革，相信在從中央到地方的大力推動下，會有越來越多的旅游重點地區探索出新的旅游管理體制機制，分享旅游業改革發展的紅利。
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