[摘要] 在全面推進依法治國的號角聲中,故宮博物院院長單霽翔以他10多年來在文化遺產保護一線的豐富體驗和積極思考,呼吁“文化遺產保護亟需法治護航”。
長期以來,對文化遺產及其環境的破壞,被認為是經濟和城市發展必須付出的代價。這種觀點必須加以糾正
文化遺產保護領域立法和執行的整體現狀,與文化遺產保護的重要性、緊迫性不相符合,與依法治國的要求不相符合,與依法保護文化遺產的任務不相適應
在全面推進依法治國的號角聲中,故宮博物院院長單霽翔以他10多年來在文化遺產保護一線的豐富體驗和積極思考,呼吁“文化遺產保護亟需法治護航”。自2003年起連續三屆擔任全國政協委員的他,12年間圍繞文保話題提交了178件提案,九成以上得到辦復。今年,他又拿出了10份提案,一半以上涉及“如何加強文物法治建設”的話題。
古跡正在加速消失
“文化遺產的保護現狀并不樂觀。”在接受本報記者專訪時,單霽翔舉出一串讓人憂心的數字:第三次全國文物普查結果顯示,由于人為破壞和自然損毀原因,23年間我國約有4.4萬處曾登記過的不可移動文物消失,年均消失約2000處。
他所說的23年,是從1985年第二次文物普查結束算起,到2007年第三次文物普查啟動。由于普查手段的提高及文物概念的拓展,錄入的文物總量大幅增加:不可移動文物數量從上世紀80年代的20余萬處增加至76.7萬處,幾乎翻了兩番;世界文化遺產、國家歷史文化名城從無到有,快速增長,其中世界遺產總數達到47項,位居世界第二,國家歷史文化名城總數達到125座。
一方面,文物總量擴容增加了保護的艱巨性,另一方面,不可移動文物的消失增加了保護的緊迫性。不可移動文物即人們傳統理解中的古跡,包括古建筑物、傳統聚落、古市街、考古遺址等類別。
今年是設定文化遺產日的第十年,文化遺產保護理應深入人心,但損毀歷史文化名城、拆除文物建筑本體、破壞文物原生環境、侵蝕考古文化遺址的現象仍普遍存在,古跡的消失竟然呈現加速態勢。單霽翔介紹:“2014年,國家文物局對100個古城不可移動文物的消失情況進行普查。對于地方自查上報的數字,國家文物局選擇10個縣區,用衛星和其他手段進行復核。如將這10個縣區的文物消失速率折算到全國,大約一年全國就有上萬處不可移動文物消失。”
部分地方政府難辭其咎
誰來對古跡的加速消失負責?單霽翔認為,在大規模城鄉建設過程中,由于部分地方政府不能正確處理當前與長遠、經濟建設與文物保護之間的突出矛盾和問題,有法不依、執法不嚴、以言代法、以罰代刑的情況嚴重。
長期以來,對文化遺產及其環境的破壞,被認為是經濟和城市發展必須付出的代價。“這種觀點必須加以糾正。”單霽翔說,“習近平總書記曾對一些地方將經濟發展和文化遺產保護對立起來的行為提出警示:‘如果說以前無知情況下的不重視還可以原諒,那么現在有認識情況下的不重視,那就是意識問題、政績觀問題。’”
地方各級政府本是文化遺產保護的主體,負責打擊和糾正本行政區域內的文物違法犯罪行為,但在錯誤政績觀的影響下,有些地方政府置“紅線”和“底線”于不顧,法人違法情況相當嚴重。單霽翔透露:“在行政指令和商業利益的驅動下,文物往往會遭到毀滅性的破壞,很多違法工程在政府其他部門的審批下‘一路綠燈’,根本不依法征求文物部門的意見。有些官員直接干涉、阻撓文物執法。一些敢于向上級反映當地文物破壞案件的基層文物保護人員遭到批評打壓。”
目前,我國省、市、縣文物行政管理部門普遍不健全,遠遠不能適應文物保護管理工作的需要。全國70%以上省級文物行政部門管理層級不統一,或內設機構不健全,或行政職責不明晰,全國75%以上市、縣政府未設置文物行政機構。
加快立法加強執法
回顧文物保護的法制化進程,單霽翔如數家珍:1982年11月,全國人大常委會通過了《中華人民共和國文物保護法》,這是我國文化事業的第一部法律,開啟了文物工作走向法治的新時期;2002年10月,全國人大常委會修訂《文物保護法》,確立了“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的文物工作方針;此后,國務院制定了《文物保護法實施條例》《長城保護條例》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《博物館條例》等行政法規;2005年12月,《國務院關于加強文化遺產保護的通知》提出,到2015年,要基本形成較為完善的文化遺產保護體系,具有歷史、文化和科學價值的文化遺產得到全面有效保護;要使保護文化遺產的觀念深入人心,成為全社會的自覺行動。今年就是2015年,《通知》提出的目標實現了嗎?對此,單霽翔并不諱言:“文物保護法律法規體系正在逐步建立和完善,無法可依的狀況逐漸改變。但是,我們也要看到,文化遺產保護領域立法和執行的整體現狀,與文化遺產保護的重要性、緊迫性不相符合,與依法治國的要求不相符合,與依法保護文化遺產的任務不相適應。”
單霽翔指出,對比經濟和民生方面的立法進程,文化遺產保護領域的立法進程相對落后,特別是“歷史文化街區”、“大遺址”、“鄉土建筑”、“工業遺產”、“世界文化遺產”、“水下文化遺產”等方面的專項法規、技術規范、管理制度缺失較多,法律、法規的前瞻性和可操作性也有待提高。
不僅要立法,還要加強執法力度。單霽翔建議,必須要有專業的隊伍來加強文物執法,形成與公安、監察、檢察、工商、海關、建設、規劃、環境等部門的有效聯動。建立行政執法責任制,做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究,以震懾破壞文物的違法行為。
保護文物人人有責
“我國人均GDP超過5000美元后,社會公眾文化需求呈現爆發式增長。”單霽翔拿博物館舉例子,“數量從改革開放之初的349座發展到現在的4165座。全國免費開放博物館達到2780余座,每年接待觀眾由免費開放前的1.5億人次,增加到目前的6.38億人次。”
但令人遺憾的是,從事、參與和熱心于文化遺產保護工作的人員構成,還仍然以各級文物行政部門、專業機構人士和部分專家學者為主。“絕大多數的社會公眾對文化遺產的關注還大多停留在觀光、鑒賞的認識上,很少能夠有意識地參與文化遺產保護的具體行動,社會廣泛參與文化遺產保護的局面還沒有形成。”
為此,單霽翔提議將文物保護法律法規的宣傳納入全國普法規劃,構建文物保護人人有責、保護成果人人共享的良好局面。同時將文物法治教育納入國民教育體系,設置教材和課程,使其成為高等院校和中小學校的學習內容,在全社會形成學法、知法、用法、守法的氛圍。
(江勝信)
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