[摘要] 跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區建設是順應“一帶一路”戰略構想的重要舉措，是推動內陸沿邊開放的創新之舉，更是推進我國與周邊國家共同發展的實際需要。
“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策”是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的重大改革舉措。此后，黨中央、國務院在多個文件中提到了跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區。“兩區”建設工作由國家旅游局牽頭，各相關部門參與，將成為旅游改革開放的“試驗田”。
“兩區”建設將對促進沿邊地區經濟社會發展發揮哪些積極作用？怎樣推動“兩區”建設盡快落地？日前，記者就社會關注的一系列問題采訪了國家旅游局政策法規司相關負責人。
形成“旅游睦鄰”外交新態勢提升沿邊旅游開放水平
記者：自國家提出建設跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區以來，“兩區”建設問題受到社會的普遍關注。您認為“兩區”將在促進沿邊地區發展上起到哪些作用？
負責人：先說跨境旅游合作區。它是指相鄰國家在邊境地區共同劃定一定國土范圍開展旅游合作，在劃定的范圍內，以發展旅游產業為主導，實施特殊旅游政策的區域。目前，我國在沿邊地區設立的邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、重點開發開放試驗區等主要是以貨物貿易為主，而跨境國際旅游合作區主要側重于推動沿邊地區以旅游為主的服務貿易發展，這有利于實現沿邊地區貨物貿易和服務貿易的同步發展。設立合作區有助于推動邊境旅游由通道向目的地轉變，推動更多中國游客赴周邊國家旅游和消費，推動周邊更多國家來華旅游，不斷提升我國對周邊國家的經濟影響力，形成“旅游睦鄰”的外交新態勢，進而促進沿邊地區經濟社會的全面發展。
而邊境旅游試驗區是在中國邊境區域內設立的、依托邊境口岸城市、強化政策集成和制度創新、以旅游業為主導的發展區域。它是國家層面確定的唯一以改革為指向的旅游業發展重點區域，突出了旅游業在沿邊區域發展中的主導作用。目前，邊境城市投資了許多基礎設施建設工程，但有的城市由于人口減少或外流，設施利用率不高，通過旅游業增加區域的流動人口和就業人員，有助于邊境城市的發展，有助于穩邊安邊興邊。此外，目前邊境地區在旅游管理和旅游開發等方面還有諸多限制，可以通過改革探索，尋找更為有效的政策方式和管理模式，提高沿邊地區旅游開發開放水平。
記者：“兩區”的設立范圍確定了嗎？都有哪些地區符合建設“兩區”的條件？
負責人：國發﹝2015﹞72號文中提到支持滿洲里、綏芬河、二連浩特、黑河、延邊、丹東、西雙版納、瑞麗、東興、崇左、阿勒泰等有條件的地區研究設立跨境旅游合作區。其中包含兩層含義，國家支持11個擁有口岸的地區在深入研究的基礎上，設立跨境旅游合作區。此外，文件中“有條件的地區”包含了工作基礎、口岸通關軟硬件設施、雙邊國家的旅游外交關系等各方面條件，各地方需要樹長項、補短板，形成有利條件。
邊境旅游試驗區依托邊境城市設立，目前國家已經批準的邊境城市有28個，即廣西東興市、憑祥市，云南景洪市、芒市、瑞麗市，新疆阿圖什市、伊寧市、博樂市、塔城市、阿勒泰市、哈密市，內蒙古二連浩特市、阿爾山市、滿洲里市、額爾古納市，黑龍江黑河市、同江市、虎林市、密山市、穆棱市、綏芬河市，吉林琿春市、圖們市、龍井市、和龍市、臨江市、集安市，遼寧丹東市。今后批準設立的邊境城市也可以研究開展此項工作。
加強政府間旅游合作探索全域旅游發展模式
記者：“兩區”建設過程中要完成哪些主要任務？與之前設立的各類合作區、試驗區相比，“兩區”有哪些亮點？
負責人：跨境旅游合作區方面，要從合作的角度，在雙邊毗鄰區域，加強旅游便利化水平和政府間的旅游宣傳推廣和管理合作。
比如可以通過與對方國家簽訂合作協議的形式，允許游客或車輛憑雙方認可的證件靈活進入合作區游覽。同時，沿邊省（區）政府要加強工作主動性，加強與對方國家地區的旅游合作，與對方共同做好宣傳和服務，一方面要與對方加強聯合旅游推廣，聯合舉辦旅游節慶活動；另一方面要與對方就旅游資源整體開發、旅游產品建設、旅游服務標準推廣、旅游市場監管、旅游安全保障等方面深化合作。
相比于合作區從合作的角度出發，邊境旅游試驗區要從改革的角度出發，從產業發展的角度落地。通過政策集成和制度創新，將境外的游客流和境內的資金流導入邊境旅游試驗區。我們要將試驗區旅游產業主導的旗幟樹立起來，即探索“全域旅游發展模式”。要將境外游客引進來，允許符合條件的試驗區實施口岸簽證政策，為到試驗區的境外游客簽發一年多次往返出入境證件，為入境自駕車游客便捷辦理臨時入境機動車牌證。要將境內的投資引入試驗區，打造一批民族風情濃郁的少數民族特色村鎮。試驗區的新增建設用地指標適當向旅游項目傾斜，對重大旅游項目可向國家主管部門申請辦理先行用地手續。積極發展體育旅游、旅游演藝，允許外資參股由中方控股的演出經紀機構。
推動“一區一方案”調動中央和地方積極性
記者：“兩區”建設工作自開展以來，各地推進速度有快有慢。為確保“兩區”早日落地，國家旅游局做了哪些工作？
負責人：今年以來，國家旅游局召開了由各部門及專家參加的“兩區”工作座談會，了解目前重點開發開放試驗區、跨境經濟合作區的建設情況，收集各方面、各部門的意見建議。在此基礎上，國家旅游局研究制定了“兩區”工作方案，明確了發展目標和推進步驟，在跨境旅游合作區工作部署中，突出因地制宜、雙邊合作、便利往來；在邊境旅游試驗區工作部署中強化政策集成、制度創新、全域發展，努力形成“兩區”互相促進的發展格局。
根據國發﹝2015﹞72號文件，國家旅游局印發了《關于申報設立邊境旅游試驗區的通知》（旅發﹝2016﹞74號），會同外交部、發展改革委、公安部、財政部、交通運輸部、海關總署、質檢總局擬定了《關于加快推動跨境旅游合作區工作的通知》和《跨境旅游合作區建設指南》，按照“一區一方案”的原則，協助各地理順思路，明確任務，形成系統科學的工作方案。
由于邊境城市、口岸差異較大，國家旅游局對“兩區”設立工作進行了實地督導。主管局領導帶隊赴內蒙古、新疆、黑龍江等地的滿洲里、二連浩特、阿勒泰、黑河、綏芬河等地進行了實地考察、座談，了解情況、聽取意見、推動工作。通過對沿邊地區口岸設施、出入境通關情況、國門景區、地區歷史沿革、旅游資源的實地考察，掌握準確的一手資料。通過考察交流、聽取匯報等形式，聽取沿邊地區黨委、政府對“兩區”工作的意見、問題和政策訴求，進一步了解地方對國務院文件的理解和貫徹落實的進度，對動作慢的地區起到了督促作用。
記者：國家旅游局對各地在推進“兩區”建設工作上有哪些指導性建議？下一步將部署哪些重點工作？
負責人：跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區建設是我國最高層面的旅游改革部署，各沿邊旅游重點地區應高度重視，盡最大努力投入到“兩區”工作中。國家旅游局將在吉林省和云南省分別召開南北兩個片區現場會，請相關部委與沿邊省區代表現場對接，共同研究如何將沿邊開發開放政策在“兩區”落地。
由于各地社會經濟發展差異較大，各地“兩區”建設方案的政策設計和建設重點應該有所不同，應該“一區一方案”。工作的過程，要知道需要什么，地區的旅游市場、產業和政策訴求在哪里。要大膽做方案，不能局限于現有市場，要提出理想和長遠的方案。國家旅游局將聯合各部委根據方案，對地方提出的政策可行性進行論證，對沿邊地區進行具體指導。要各部門共同做方案。對于邊境城市，應該由黨委、政府組織相關部門共同研究起草方案；對于沿邊省區，省級旅游部門應該召開黨組會專門研究，各省級相關部門要系統研究各地提出方案的政策可行性，匯總之后，以省政府的名義開展推動“兩區”設立工作。
國家旅游局將組建“兩區”專家工作組，聯合各相關部門，對沿邊開發開放政策進行深入研究，對沿邊省區進行“一對一”的跟蹤指導。
此外，“兩區”涉及到中央事權和地方事權，需要共同努力推動。中央層面應進一步做好對外的溝通和磋商，對內政策協調和方案編制的指導工作。各部門將按照國務院職責分工，深入研究推動“兩區”有關工作，制定相關配套政策措施或提出政策措施建議，推動相關工作。地方層面應加強“兩區”建設工作的主動性，與對方國家的地方政府或部門開展前期洽談，在空間范圍、管理模式、游客車輛往來政策、合作內容和協調機制等方面進行初步磋商，達成合作共識。要按照國務院文件要求，在充分研究的基礎上，擬定合理可行的建設方案。
跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區建設是順應“一帶一路”戰略構想的重要舉措，是推動內陸沿邊開放的創新之舉，更是推進我國與周邊國家共同發展的實際需要。國家旅游局將進一步加強部門間協調，充分調動沿邊各地區的積極性，努力推進“兩區”建設盡早落地，促進沿邊地區的經濟社會發展。(記者 郭探微)
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