權益之分：一墻之隔，城鄉待遇迥異
——鴻溝與橋梁：城鄉接合部城鎮化調查(之一)
城鄉接合部是我國城鎮化、工業化前沿地帶。在這里，城鄉二元體制碰撞最激烈，經濟、社會結構轉型發展“過渡期”的色彩最明顯。基于不同的土地制度和不同的公共服務提供方式，出現的是兩種權益、兩種待遇。可能僅僅“一墻之隔”，圍繞著城鄉土地和公共服務的權益分界線卻異常明顯。城鄉接合部，表面看似乎是連接城與鄉的橋梁，實際上仍是標明二者分野的一道鴻溝。
糾結、復雜的土地利用現狀
“建在國有土地上的房屋，市場價7200元/平方米;而建在農村集體土地上的房屋，卻無法在市場上交易，沒法變現。”在西部某大城市城鄉接合部地區，農民劉翠霞(化名)在2007年花費30多萬元，翻修改建了自家的農房。她站在陽臺上，指著20多米開外的商品房對半月談記者說，同樣在一個小區，因為土地性質不同，別人家的一套小戶型售價能超過50萬元，而自己的房子卻是“死資產”，不值錢。
在農村，由于集體建設用地的產權限制，劉翠霞家房產在處置變現上遭遇的尷尬確實是一種普遍的現象。但在不少城鄉接合部地區，城鄉土地的分界線，并沒有擋住農民為獲得經濟利益而采取“迂回”、“折中”、隱蔽的手段來“開發”自己手中的土地。
與廣大遠郊農村農房因無法有效盤活，導致大量閑置、廢棄不同的是，在越來越多的城鄉接合部，很多農民手中的農房利用呈現另一種光景：首先，確實有大量農房無法體現農民的財產權益，無法交易;其次，城鄉接合部作為城鎮化前沿，是農村集體土地被征為國有土地、農用地轉為城市用地最為頻繁的地區，是土地增值潛力最大、土地增值收益最快的地區。雖然農村房產“變現”面臨著集體土地產權限制、政府政策管制，但對城鄉接合部農民而言，土地財富、房產租賃經濟帶來的效益確實越來越明顯，這使得不少人為利益驅動，或是違規搭建，搞起了租賃經濟，或是搞起了小產權房，要么用于出售，要么等待征地拆遷，希望得到更多安置補償。
記者在一些城鄉接合部采訪發現，由于管理不規范、不到位，缺乏規劃引導，在不少地區，農民建房出現無序、亂占亂建的情況，非法買賣宅基地現象多發，小產權房等問題明顯。東部某大城市曾對市內“城中村”做過調查，發現“一戶多宅”情況突出，平均一戶農民擁有宅基地1.4套，甚至出現一戶18宅，一塊宅基地最高修了28層樓。
重慶市政府參事邱道持說，在重慶城鄉接合部的小產權房，主要是農民工、剛畢業的大學生、部分城市征地拆遷過程中的過渡居民等三類人在購買和居住，旺盛的需求確實刺激著城鄉接合部地區的農民違規利用土地。
“半市民化”的公共服務待遇
城鄉接合部地區農民對土地的利用糾結、復雜，與此同時，在公共服務的提供上，也呈現出明顯的“半市民化”的色彩：一方面，隨著城市擴張，大量學校、醫院、公園等公共服務場所自城鄉接合部地區規劃建立起來。逐漸統一了城鄉醫保、教育待遇的農民，可以就近便利地享受城市公共服務;另一方面，對于一些隱性的附著在戶籍上的公共服務待遇，由于農民身份所限，城鄉接合部地區農民依然無法享受。
西部某大城市一城鄉接合部村社，由于征地拆遷規模大，全村5000多畝土地中，已有4400多畝被征用，征地“農轉非”比例超過80%，村里建起了高樓大廈、城市公園和立交橋，很難再見到整片農地。
在這個看似已基本實現城鎮化的村，村委會主任張雙可(化名)給記者算了一筆農民待遇賬：在居民供水上，同樣一個小區，屬于城市范圍的，可以享受“一戶一表”改造政府財政補助;屬于農村居民區范圍的，則需要由“農民自籌、村社補助”，每戶需要繳納400元，該村集體全年需承擔200萬元。在市政清潔方面，屬于城市居住區的，由街道市政環衛隊負責日常清潔;屬于農村范圍的區段，則由村內自行解決，環衛部門不負責打掃……
在張雙可看來，在城鄉接合部地區，城市正在逐漸“淹沒”農村，但政府財政支出、管理責任、公共服務提供等方面還沒有覆蓋到農村，出現“斷檔”。張雙可舉例說，2013年他所在的區參與文明城市創建，要對城市河流進行清潔，屬于城市河段的，由政府財政出資解決，但張雙可的村因為“還屬于農村區段，由村里自行籌資解決”，大伙都覺得不公平。
遏制用地亂象，擴大公共服務范圍
在城鄉接合部地區，農地價值日益提升，在經濟利益的驅動下，農民在面對城鄉二元土地制度時，采取了大量違規、違法的方式來突破制度現狀，導致亂搭亂建、小產權等問題叢生，農地隱形流轉的市場也普遍存在。
在專家看來，目前盤活農民土地財產權的努力尚處于起步階段，仍需在明確農民土地物權、修改土地管理法規等方面作出重大政策調整。要克服這些問題，關鍵是要深化土地制度改革，保障農民宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，允許地方在城鄉接合部地區試點農房抵押、轉讓，完善土地價格形成機制。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、入股和租賃，進入市場，實現與國有土地“同地、同權、同價”。
同時，在城鄉接合部城鎮公共服務覆蓋上，首先應該明確政府主體責任，按照規劃布局，既解決城鎮醫療、教育、休閑等顯性的公共服務資源向農村覆蓋，也要逐步將市政、環衛、環保、供水、供電等相對隱性的公共服務接入農村地區，真正在城鄉接合部地區實現城鄉一體化、均等化。其次應該明確投入責任。公共服務的覆蓋需要依托資金支持，傳統農村公共服務的提供部分來源于集體經濟組織及村民自籌，而作為城鄉過渡地區的城鄉接合部，政府財政的投入責任，應隨著城市擴張而延伸，為解決“半市民化”待遇問題提供基礎保障。(半月談記者 李松)
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