【宏觀·政策】專家爭議 《食品安全法》 三大“硬傷”
呼吁立法重時效更重實效
● 監(jiān)管部門越改越多，交叉管理協(xié)而不調(diào)；
● 兩部大法同時監(jiān)管食品安全，標(biāo)準(zhǔn)混亂；
● 數(shù)量占八成的食品小微企業(yè)仍在立法監(jiān)管之外
一部《食品安全法》，源頭交給了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》，大頭80%的小微企業(yè)扔給了地方，再加上九龍治水這樣一個交叉重復(fù)的管理體制，這三大缺陷是當(dāng)下中國食品安全沒有得到有效治理的法制根源和制度根源。
—— 北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院 高級研究員劉兆彬
2013年5月，《食品安全法》修訂工作列入了國務(wù)院一類立法計劃；2013年9月，修訂稿由國家食藥監(jiān)總局提交國務(wù)院；2014年6月和12月，全國人大常委會進(jìn)行了兩次審議，并在全國人大官網(wǎng)公布，向全社會公開征求意見。
2015年2月9日，在北京香山飯店，中國技術(shù)監(jiān)督情報協(xié)會、中國法學(xué)會食品安全研究中心、北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法協(xié)會聯(lián)合舉辦《食品安全法》研討會，邀請各界專家對提交全國人大常委會的《食品安全法》第二次審議稿展開討論，為修法建言獻(xiàn)策。
從“九龍”到“十三龍”，理順管理體制是關(guān)鍵
“社會一直詬病‘九龍治水’問題。研讀二審稿，發(fā)現(xiàn)新增了糧食局、商務(wù)部等部門，《食品安全法》涉及的部門多達(dá)13家。會不會從原來的‘九龍治水’變成‘十三龍治水’，讓百姓覺得部門越改越多，問題卻沒解決？”北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院高級研究員劉兆彬建議進(jìn)一步明確職能關(guān)系的定位。
劉兆彬以現(xiàn)行法律所設(shè)置的食品安全檢驗制度為例，風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估、抽樣檢驗三套檢驗制度分屬不同部門，同一企業(yè)的同一種食品可能要面對三家行政部門，做三次抽樣檢驗，甚至有可能出現(xiàn)由同一家實驗室、同一臺機(jī)器出三回報告的情形。
“法律規(guī)定所有抽查的費(fèi)用由財政支付，這樣納稅人要掏三筆錢，重復(fù)和交叉造成大量的浪費(fèi)，加大了企業(yè)和財政的負(fù)擔(dān)，最可怕的是這三種抽查檢驗的結(jié)果不公開透明、不能共享，造成了巨大的監(jiān)管漏洞。”劉兆彬建議應(yīng)進(jìn)一步擠壓、壓縮部門交叉的空間，切實從體制上進(jìn)一步減少交叉、重復(fù)，讓體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
“立法的背后是建立制度，修條文的背后是修改制度。本次修法立意高，力度大，但最擔(dān)心的是制度建設(shè)跟不上。能否在食品安全問題上構(gòu)建相對集中理順的管理體制，由一個部門牽頭，在此基礎(chǔ)上形成總協(xié)調(diào)，而不是平起平坐，協(xié)而不調(diào)，缺少決策權(quán)，體制不集中，不到位？能否建立相對清晰、權(quán)力集中、方便運(yùn)行的體系，形成統(tǒng)一的體系。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的程序，統(tǒng)一的懲處？” 清華大學(xué)法學(xué)院教授王晨光認(rèn)為修法的首要目標(biāo)是完善制度。
“從制度上確立機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制，這部法律沒有講。”王晨光認(rèn)為，如果法律上不給根據(jù)，各部門就很難建立相互之間的銜接、信息溝通機(jī)制，就很難把各種民事、行政、刑事責(zé)任打通，社會共治就是一句空話。
“我們過去叫搞一部法是‘司司點火、處處冒煙’，一個司設(shè)一章，一個處寫一條。整個立法的思路是圍繞著食品，還是圍繞著政府職能定？如果盯著部門，而不盯著食品，我們就忘了食品安全法到底是干什么的。”參與過多部法律制定的中國醫(yī)藥創(chuàng)新促進(jìn)會執(zhí)行會長宋瑞霖直擊要害，“不是說把哪一個部門職能弄高了就可以，而是從法律關(guān)系上界定清楚。巴西主管食品安全部門是農(nóng)業(yè)部，只要能夠把制度和機(jī)制定好，哪怕讓財政部管食品安全都可以。”
《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》可否合并？
“旗幟鮮明地提出應(yīng)當(dāng)廢止現(xiàn)有的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，把它與《食品安全法》合并成一個法！”劉兆彬激動地呼吁。
由于當(dāng)年蘇丹紅事件等大多發(fā)生在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，國家先頒布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，而《食品安全法》頒布之后，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》既沒有改，也沒有合并。
“一個國家用兩部法來管一個食品，是立法資源的浪費(fèi)，更大的問題在于在內(nèi)容上不能很好地銜接。”劉兆彬分析，因為針對的是農(nóng)產(chǎn)品，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在產(chǎn)品質(zhì)量方面主要是對產(chǎn)地、環(huán)境、化肥農(nóng)藥、產(chǎn)品包裝等外部環(huán)境的要求，而恰恰對食品本身的營養(yǎng)性、安全性、物理化學(xué)指標(biāo)的監(jiān)管，基本上一字未提。
“從國際社會看，美國、日本、歐盟的《食品安全法》，基本做到了從田頭到餐桌的全鏈條管理，而我們的鏈條是斷裂的，《食品安全法》只是從食品加工開始，到流通和餐飲。”劉兆彬建議，能不能趁著這次修改《食品安全法》的時機(jī)把兩法合一？在制度設(shè)計上更聚焦、更集中在食品上？
“一個國家用兩部法來管一個食品，概念、標(biāo)準(zhǔn)也是混亂的。”劉兆彬認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品包括農(nóng)林牧副漁，是指大農(nóng)業(yè)，但在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》里實際上說的是小農(nóng)業(yè)——食用農(nóng)產(chǎn)品。這個概念又跟《食品安全法》的產(chǎn)品交叉的。如果食品包含了食用農(nóng)產(chǎn)品，那就沒有必要再搞食用農(nóng)產(chǎn)品。
“中國奶業(yè)整體失信于百姓，問題出在原奶，出在沒有對源頭規(guī)范化管理。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》未必廢止，但起碼與食品相關(guān)的部分必須寫進(jìn)《食品安全法》，二者內(nèi)在、有機(jī)、完整地對接在一起。如果不改變現(xiàn)狀，只把兩個法拼接起來，不單是有空當(dāng)?shù)膯栴}，而是可怕的空白。” 宋瑞霖坦言。
占比80%的小企業(yè)仍處于法律真空
“我國《食品安全法》有個最大的缺陷，就是直到今天也不太管占食品企業(yè)總數(shù)80%的小企業(yè)。”劉兆彬稱這是當(dāng)年立法最大的痛，也是當(dāng)今最大的隱憂。
“為什么叫不太管？”劉兆彬解釋，按照《食品安全法》第35條規(guī)定，我們把食品加工的小微企業(yè)具體管理辦法交由省級人大常委會來制定。
食品工業(yè)占GDP總量的17.6%左右，是典型的支柱產(chǎn)業(yè)，但這個行業(yè)小微企業(yè)多，有35萬家左右，占食品企業(yè)總數(shù)的80%，產(chǎn)值約占食品工業(yè)的20%。一部食品大法把80%的企業(yè)交給省級人大和政府來管后果是什么？
“我們做了認(rèn)真的調(diào)查，《食品安全法》實施以來全國30余省份由省級人大立法的不超過8家，加上搞規(guī)章的省份不超過15個。也就是說，到今天為止，我國占80%的小企業(yè)的食品生產(chǎn)處在法律真空狀態(tài)。把小企業(yè)扔給省級人大去立法，五六年過去了也無人問責(zé)，說得尖銳一點，這是一個國家良心、立法者良知的問題，應(yīng)當(dāng)正視。” 劉兆彬?qū)Υ吮磉_(dá)了深深的憂慮。
“美國的法律對50萬元以下的小食品企業(yè)、小農(nóng)場主實施豁免，即不搞GMP和HACCP認(rèn)證，準(zhǔn)入門檻是放松的，在硬件和管理體系方面沒有那么高的要求，但規(guī)定了食品安全的最低標(biāo)準(zhǔn)。” 對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)產(chǎn)品質(zhì)量與安全法制研究中心主任李俊認(rèn)為，國外分類管理的經(jīng)驗值得我們參照。
“把小微企業(yè)納入《食品安全法》調(diào)整范圍，寫細(xì)，寫實，我們有能力解決這個問題。” 宋瑞霖認(rèn)為。
《食品安全法》不宜急于出臺
在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上，也有專家對此次修訂稿持不同意見。
中國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會會長河山說：“第138條的第二款規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，或經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或經(jīng)營者要求支付價款十倍或損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。‘明知’是這次修訂加上的，我認(rèn)為，這是對知假、售假、造假食品經(jīng)營者的保護(hù)的條款！”
“賣假食品，必須‘明知’才承擔(dān)懲罰性賠償?shù)呢?zé)任，‘明知’舉證難，賣假食品承認(rèn)自己是‘明知’嗎？這都是常識性問題。這就從客觀上為造假者和售假者開脫，也與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法相沖突。” 河山說。
第113條第二款規(guī)定，“明知從事前款規(guī)定的違法行為，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場所或其他條件的，由縣以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬元以上十萬元以下罰款，使消費(fèi)者合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。”河山認(rèn)為，這個“明知”同樣舉證難，同樣和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的規(guī)定相悖。
此外，還有第 114條第二款 ，也增加了“明知”二字。
“我看過一個數(shù)據(jù)，2004年—2013年媒體曝光的3426個食品安全事件92%是人為的，《食品安全法》都到二審了，如果類似這樣的條款被通過，后患無窮！”河山希望國家慎之又慎。
“修改《食品安全法》，核心要從整體來思考我們的食品安全治理體系是不是有重大的缺失，其基本理念和制度構(gòu)架、制度是不是有大的問題。” 李俊呼吁國家做好頂層設(shè)計，“謀定而動”。
“一部《食品安全法》，源頭交給了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》，大頭80%的小微企業(yè)扔給了地方，再加上九龍治水這樣一個交叉重復(fù)的體制，這三大缺陷是當(dāng)下中國食品安全沒有得到有效治理的法制根源和制度根源，這是硬傷。這三大問題不解決，我們的頂層設(shè)計是有缺陷的。” 劉兆彬建議《食品安全法》不宜急于出臺。
“美國FDA（美國食品藥品監(jiān)督管理局）制定一個食品安全規(guī)章要開500次會，非常的細(xì)，很多做法值得我們學(xué)習(xí)。我國食品安全問題太復(fù)雜，要理清楚是很費(fèi)工夫的事。如果為了早出臺而定指標(biāo)、趕時間，既不符合實際，也不會完善。” 宋瑞霖建議設(shè)一個冷靜期，很好地沉淀。（《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 宋明霞）
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