要根治“一把手”腐敗，除了最高層的決心，還需要從限制權力、強化監督、正確激勵等多方面完善相關制度
十八大之后，新一屆領導層開展了堅定的反腐敗行動。決心之大、力度之大為改革開放來少有。本輪反腐敗行動已經取得了顯著成績，有效遏制了腐敗蔓延的勢頭，廣泛贏得了民心，為全面深化體制改革創造了良好的環境。從長遠來看，要根治腐敗，除了最高層的決心，還有賴于更嚴格的反腐敗措施和更完善的反腐敗制度。
限制權力是基礎
從根本上講，腐敗的原因無外乎三個：官員擁有較多的自由裁量權、權力能夠轉化為租金、腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應該從源頭上限制“一把手”的權力。
首先，減少各類行政審批權，特別是減少“一把手”的審批權。現有研究表明，行政管制，尤其是行業進入管制，是導致企業和政府官員之間發生腐敗行為的一個重要原因。因此，應該從宏觀上減少各類行政審批。減少了政府的審批權，當然也就一定程度上減少了政府所在部門的“一把手”的權力，這是減少“一把手”腐敗機會的治本之策。
其次，減少“一把手”的自由裁量權，縮小留給“一把手”的“候選清單”。現行法律法規留給黨政部門“一把手”的自由裁量權太大，這其中，用人腐敗被認為是最嚴重、最普遍的腐敗，因為人事權是最重要的權力，帶來的尋租機會最多。但是恰恰是在用人問題上，“一把手”的權力過大。
三是，強化對重大決策權的事前約束。除了顯性的用人腐敗、項目腐敗，還有一類隱性的腐敗行為，即政績工程。政績工程往往以“公共利益”為名義，“一任為官、一任項目”，實際上造成了巨大浪費。
必須明確的是，權力與責任是對應的。要有效地限制“一把手”的權力，首先就要厘清責任邊界。作為一個單位或者地區的“一把手”，不應該也不可能對所有事務負責。這也可以在一定程度上解釋，為什么中央三令五申強調對權力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得所有事務的“絕對權力”，從而導致很多規章制度缺乏實際上的約束力。
強化監督是關鍵
一方面，要強化自上而下的監督。
盡管限制權力是反腐敗的基礎，但中國仍然是一個發展中國家，需要集中有限的資源實行適度趕超戰略。這種背景下，如何監督權力的運行就成為反腐敗尤其是遏制“一把手”腐敗的關鍵措施。
自上而下的監督是所有監督方面的重要力量。在現行制度下，對“一把手”自上而下的監督主要依靠上級機關的紀委和監察系統。
強化上級黨委對下級紀委的領導，無疑有助于增強紀委辦案的獨立性和公正性，減少地方保護主義，推進地方廉政建設。同時，也要注意到在現行體制下，紀委在人、財、物三方面仍然受制于同級黨委，紀委系統本身工作也有特殊性，僅僅上收紀委領導的任命權和規定辦案報告上交等措施，也許還不能夠收獲預期效果。
其一，盡管紀委正副書記的提名權和任命權被收歸上級黨委，但是紀委系統其他工作人員的任命、升遷和調動仍然由同級黨委決定。特別是，紀委系統的官員要調動到非紀委系統，必須經過調往單位“一把手”的批準。這可能會使紀委系統的一些工作人員在查處當地干部的腐敗問題時，或多或少有些顧忌，很難做到對“一把手”實行監督。
其二，紀委正常辦公和辦案的經費、場所，需要依靠同級黨委以及政府的支持，特別是紀委本身不能“創收”，而辦案經費往往因為腐敗案件的突發性、集團性和不規律性，難以按照正常程序編制預算和報銷，這可能會限制紀委查處案件的效率和力度。
其三，紀委書記在級別上低于所在單位的黨政“一把手”，而“一把手”往往可以主導重要的人事任命和財政撥款，因此紀委在查處干部時不可避免地會與“一把手”的主張和立場發生矛盾，且有許多時候不得不考慮“一把手”的意見。
其四，在腐敗現象比較嚴重的情況下，紀委清除腐敗必然會導致其他黨政部門的不滿，會給紀委系統的干部交流到其他黨政部門造成一定的障礙。
這些問題需要在實踐中加以探索解決。
另一方面，要強化自下而上的監督。
如果說腐敗是國家治理的毒瘤，那么陽光就是最好的消毒劑。自上而下的行政監督在監督技術、資源調動和案件查處方面具有無與倫比的優勢，但是這種監督畢竟是內部監督，終究會受制于人力物力有限以及可能存在偏袒的劣勢。要有效治理“一把手”腐敗，離不開公開的、廣泛的群眾監督，即自下而上的監督。“群眾的眼睛是雪亮的”，尤其在信息社會，由于信息具有分散化、碎片化、冗余化的特征，群眾監督所形成的“自發秩序”具有匯總分散信息的優勢，能夠在很大程度上彌補內部監督的不足。
正確激勵是保障
監督和激勵是反腐敗不可或缺的兩個工具。由于官員行為難以監督，其產出難以度量，同時還要從事多重任務，因此提供正確的激勵非常重要。
從長期來看，只強調監督而忽視激勵，會導致官員為避免犯錯采取消極怠工、低效率的官僚主義行為。特別是，黨政“一把手”掌握重要的資源，他們的逆向選擇和道德風險行為會造成更嚴重的后果。
本輪高壓反腐行動開展之后，一些官員的額外“福利”被取消了，腐敗的成本更高了，收入相比過去少了。這不可避免地導致了少數官員對待工作敷衍塞責，抱著“只要不出事，寧肯不做事”的消極態度，這不利于全面深化改革和穩定經濟增長。因此，應該適時改進官員尤其是“一把手”合法合規的待遇，做到嚴格監督和正確激勵兩手都要抓。
一方面，可實行現代“品位分等制”。
現行體制下官員從政的一個動力是獲得升遷，為此，一些腐敗的“一把手”大量行賄受賄，大搞政績工程，而后者往往構成嚴重的隱性腐敗。
因此，要抑制腐敗，需要在一定程度上弱化體制中存在的高級別職位和低級別職位“含金量”和“穩定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，而將更好地履行其權力應該完成的職責作為其從政的主動力。
從相關統計來看，當前我國縣委書記和縣長的平均任期為3年左右。越往上，職位越少，競爭也越激烈，這可能就會出現一個惡性循環：職位越少，“一把手”官員越是要搞政績工程，在任時間也越來越短，這反過來進一步加劇了市縣的政績工程以及各類腐敗行為發生的機會。
對此可采取的辦法是，對德才和政績突出的市縣“一把手”就可以在原職位上高配官階。換言之，如果一個縣長、縣委書記做得好，其官階可以到副地級，個別長期任職、十分優秀的甚至可以在縣長、縣委書記職位上官階達到正地級。這種高官階低職位官員的官階蘊含的權力、待遇和地位，不是超出其低職位職責的更多職責，而是擁有同級職位官員的正副地級可以享有的決策建議權、決策參與權，超出同級職位官員的更高的工資、生活待遇，以及道德威望和社會地位。這對于擴大重大決策的民主參與和協商程度、科學水平，激勵縣市“一把手”建功立業，最終對于更好地選拔高級別職位官員都會起到作用。
另一方面，可適當提高“一把手”的物質保障。
對以往的腐敗案例分析表明，官員的腐敗行為與官員個人的物質生活條件及其親屬的需求密切相關。因此，從制度層面思考，如果政府和社會可以給領導干部正確提供相對合規的生活條件并解決其后顧之憂，可以在一定程度上減少貪腐的動機。
——完善官員休假制。由于中國處于經濟趕超階段，領導干部特別是黨政“一把手”工作通常壓力大、責任重，但是他們卻難以像普通公民一樣周末休息、度假以及以普通消費者的身份自費去健康的休閑娛樂場所，而不是通過浪費公帑的形式進行高額的在職消費。
——推廣官邸制，解決領導干部的住房問題，同時制訂嚴格的領導干部及其直系親屬購房規范，并將房產作為財產申報與核實的主要內容。
——為官員的職業選擇提供更多機會。頻繁出現的“59歲”現象表明，一旦官員意識到離開現任崗位后難以保障其生活待遇，或者難以找到合適的工作，就可能通過突擊式的貪腐積攢離任后的金錢和物質。應考慮逐步建立官員離任后的待遇保障體系，使官員在任時正常工作便可后顧無憂。還應考慮拓寬官員正常離任后的再就業渠道，讓官員能進能出，能上能下。例如，經驗豐富的官員在離任后，可以到大學擔任合同制教職，又或者到各類行業協會或非營利組織就職。(作者單位：中國人民大學國家發展與戰略研究院 文/聶輝華 仝志輝)
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