25日，十二屆全國人大常委會第十次會議對行政訴訟法修正案(草案)進(jìn)行二次審議，建議增加被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的規(guī)定，這也意味著“民告官不見官”的尷尬有望破解。據(jù)了解，行政訴訟法于1990年10月1日起正式生效。去年12月23日，該法23年來首次“動刀”。
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領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)訴
機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴
行政訴訟法是“民告官”的制度，但一直都存在“告官不見官”的尷尬情況。二審稿增加了相關(guān)規(guī)定，被訴訟行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭。
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改變“信訪不信法”現(xiàn)狀
北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴有利于解決行政爭議，有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念和法律知識，有利于改變老百姓“信訪不信法”的現(xiàn)象。當(dāng)然，我并不主張所有行政案件都要有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，這既不可能，也無必要。我的建議有二：一是影響公民法人或者其他組織重大權(quán)益的，或者有重大社會影響的行政案件應(yīng)有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴;二是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在一定時間(如一年或兩年)內(nèi)應(yīng)至少自行選擇一個案件出庭應(yīng)訴一次。
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2011年，平谷區(qū)政府出臺了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”制度。
當(dāng)年夏天，平谷區(qū)法院開庭審判了某村三名村民訴平谷區(qū)政府國有土地使用權(quán)登記一案。第一個出庭應(yīng)訴的就是平谷區(qū)區(qū)長張吉福。
該制度實(shí)行一年多，平谷區(qū)法院開庭審理的行政訴訟案件中，近30名各部門負(fù)責(zé)人出庭，“一把手”親自應(yīng)訴的已達(dá)75%。
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受案范圍
行政訴訟受案范圍擴(kuò)大
有專家提出，在可訴范圍方面，原規(guī)定為“具體行政行為”，這一概念針對的是“抽象行政行為”。有的法院據(jù)此設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件不予受理，客觀上造成“立案難”。二審稿將“具體行政行為”統(tǒng)一修改為“行政行為”，解決這一問題。
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利于受案范圍調(diào)整
姜明安表示，此前案件總是糾結(jié)于被訴行為是否是具體行政行為，很多法院為了不受理就說這不是具體行政行為。
這次的修改意義有二：其一，可為目前適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍去除法律障礙，如對規(guī)范性文件的附帶審，對行政合同案件的受理等。其二，可為今后具體法律法規(guī)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍提供依據(jù)，在立法機(jī)關(guān)認(rèn)為條件成熟時，隨時可將任何行政行為納入行政訴訟受案范圍，而不受“具體行政行為”的限制。
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撤銷情形
“明顯不當(dāng)”行為可撤銷
有意見提出，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定法院只能對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，對行政機(jī)關(guān)明顯不合理的行政行為，沒有規(guī)定法院可以判決撤銷，不利于解決行政爭議。對此，二審稿在法院可以判決撤銷的行政行為情形中，增加一項(xiàng)“明顯不當(dāng)”的情形。
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利于實(shí)質(zhì)解決爭議
姜明安稱，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定了合法性審查，實(shí)踐中對一些合法但是不合理的行政行為，法院就不能撤銷，也就無法解決爭議。從國外的做法來看，行政訴訟中對合理性的問題也進(jìn)行審查，也是為了實(shí)質(zhì)性地解決行政爭議。
對于“明顯不當(dāng)”的情形，姜明安解釋稱，第一種是法院可以變更的，如行政處罰、行政給付等;第二種是不適于法院變更的，如行政許可、行政裁決、行政確認(rèn)等。第一種情形應(yīng)適用變更判決，但現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定變更判決只適用于行政處罰，這顯然不適當(dāng)。第二種情形才應(yīng)適用撤銷判決。但按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，第二種情形法院似乎只能維持，因?yàn)樾袨闆]有達(dá)到違法的程度。
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審理期限
行政訴訟審理期限延長
現(xiàn)行行政訴訟法第五十七條、第六十條規(guī)定第一審案件和上訴案件的審理期限分別為三個月和兩個月。二審稿建議，將兩個期限分別改為六個月和三個月。
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法院仍需盡快審理
姜明安認(rèn)為，這次修改是比較適當(dāng)?shù)模扔欣诒Ｗo(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又不至于過分影響行政效率。有人提出將訴訟時效延長到一年或兩年，我認(rèn)為這樣規(guī)定弊大于利。行政訴訟不同于民事訴訟，作為訴訟客體的行政行為很多涉及社會公共利益或國家利益，如果相應(yīng)社會關(guān)系長時間不穩(wěn)定，可能造成社會公共利益或國家利益過大的損失。因此，平衡二者，六個月比較合適。
然而，將審理期限延長并不意味著今后行政訴訟一審、二審均要審六個月和三個月，法院審案仍然要堅(jiān)持公正和效率平衡原則，堅(jiān)持盡快審理，盡快結(jié)案，大多數(shù)案件可能一兩個月就會完成一審，三四個月就可能結(jié)案。只有重大疑難案件才會用最大期限。
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調(diào)解范圍
行政案件調(diào)解范圍擴(kuò)大
一審稿中提到，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣狻６徃逍薷臑椋嗣穹ㄔ簩徖硇姓讣贿m用調(diào)解，但是行政賠償、行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件除外。
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便于化解官民矛盾
姜明安指出，過去學(xué)界和實(shí)務(wù)界均認(rèn)為，行政案件一般不適用調(diào)解，主要理由有二：其一，行政訴訟的基本功能是審查行政行為的合法性，合法與不合法，沒有調(diào)解的余地;其二，調(diào)解必須以當(dāng)事人對案件所涉利益有自由處分權(quán)為前提。而在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)只是公共利益、國家利益的代表，不是這些利益的所有者，因此不能由其自由處分案件中所涉公共利益和國家利益。
但是這兩條理由并不足以完全排除行政訴訟對調(diào)解的適用。因?yàn)樾姓讣⒉皇莾H存在一個合法與不合法的問題，還有大量的合理與不合理、適當(dāng)與不適當(dāng)?shù)膯栴}，如行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)臄?shù)額多少問題。對于這些合理性、適當(dāng)性問題，通過調(diào)解解決自然比通過裁判解決更有利于化解行政爭議，有利于官民關(guān)系的和諧。
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行政復(fù)議
復(fù)議機(jī)關(guān)維持原判也當(dāng)被告
根據(jù)原立法設(shè)計(jì)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為即不會成為被告，改變原具體行政行為就會成為被告。專家指出，實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用。
二審稿提到，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。
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避免行政復(fù)議“走過場”
姜明安指出，這一修改有利于改變長期以來行政復(fù)議因許多地方和部門復(fù)議機(jī)關(guān)做“維持會”而導(dǎo)致復(fù)議公信力嚴(yán)重下降的現(xiàn)實(shí)困境。但是復(fù)議機(jī)關(guān)今后一律做被告的規(guī)定也不一定合適。現(xiàn)在很多地方行政復(fù)議實(shí)行復(fù)議委員會制度，有點(diǎn)像法院的審案。
但是讓復(fù)議委員會做被告似乎就不太合適。因?yàn)椋瑥?fù)議委員會審案一般不會出現(xiàn)做“維持會”的情形，復(fù)議委員會的委員大多是行政機(jī)關(guān)以外的專家、學(xué)者、律師，有的還是人大代表或政協(xié)委員。
□修法要點(diǎn)
◎現(xiàn)行行政訴訟法中“具體行政行為”統(tǒng)一修改為“行政行為”。
◎被訴訟行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭。
◎復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，復(fù)議機(jī)關(guān)改變行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。
◎公民、法人或其他組織向人民法院提起訴訟的，應(yīng)該在知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。起訴期較之前延長3個月。
◎人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解，但是，行政賠償、行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件除外。
◎人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)本法第五十四條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)提出處理意見。
◎?qū)⒚黠@不當(dāng)?shù)男姓袨榱腥肟沙蜂N范圍。
◎?qū)⒌谝粚彴讣蜕显V案件的審理期限分別延長至六個月和三個月。
◎在簡易程序中增加“屬于政府信息公開案件”的情形，同時增加規(guī)定“人民法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜使用簡單程序的，裁定轉(zhuǎn)為普通程序”。
（記者 孫思婭 黃海蕾）
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