一直步履遲緩的事業單位改革最近突然加快了腳步。
《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）于今年7月1日正式實施，對事業單位崗位設置、公開招聘、競聘上崗、聘用合同、獎懲爭議、工資福利和社會保險等人事管理主要環節作了明確規定，是我國第一部系統規范事業單位人事管理的行政法規。
事業單位是一個龐然大物。當前，我國有111萬個事業單位、3153萬名事業編制人員，其中67％以上是各類專業技術人員。由于種類繁多、情況復雜、涉及面廣，改革難度非常大，因此《條例》一出，便備受社會各界關注。
事業單位極具中國特色，是傳統計劃經濟體制的產物，以提供公益服務為主要職能。由于歷史的沉積，事業單位逐漸出現諸多自身無法克服的弊端：機構臃腫，效率低下，難以適應當前市場經濟和社會發展的需要。
一些事業單位長期充當“二政府”角色，拿著財政的撥款，卻較少提供公共服務；一些事業單位被主管部門推向市場，成為其斂財的工具；一些事業單位機制僵化，不具備存在的價值。總之，對事業單位的體制、機制和制度進行改革，已到了不得不為之的地步。
2008年，事業單位改革試點工作在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市陸續開展。6年來,多數試點實質性進展并不多。其中，涉及人數最多、爭議最大的改革著力點——養老并軌改革，因缺乏國家的相關配套政策而被擱置。
事實上，國家在十幾年前就啟動了事業單位改革，但多年來進展緩慢，在一些地方屬于“原地踏步”，在某些領域甚至出現了一定程度的反彈。之所以出現這樣的情況，除了改革的時機、手段、策略、步驟和方法存在問題以外，已經形成的部門利益和個人利益固化結構是改革最大的阻力，很難被打破。
但是，開弓沒有回頭箭。《條例》的出臺正是一個很好的契機，可以促使步履維艱的事業單位改革繼續堅定地走下去。事業單位改革，不僅涉及3000多萬在編人員的飯碗問題，更關乎更大范圍、更廣人群的切身利益乃至命運變遷，必須統籌協調，靈活應對。
改革過程中，必須充分尊重被改革者的意愿，最大限度地保障多數人的利益不受損害。下一步，事業單位改革該如何走，還存在哪些亟待突破的阻力和障礙？半月談“聚焦事業單位改革”專題調研小分隊奔赴各地進行了深度調研。
試點6年，核心問題從未改觀
任何一項改革，當步入“深水區”時，面臨的障礙和困難也就越來越多。2008年2月，國務院啟動《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。
6年時間過去了，半月談記者從各試點省份了解到，目前，事業單位改革取得進展較多的領域是事業單位分類改革、人員聘用制改革等，部分事業單位如出版社等借行業改革之機進行了轉企改制。但是，就事業單位改革整體而言，事關核心問題的去行政化、養老保險改革、薪資改革等進展十分緩慢，大部分屬于“原地踏步”。到底是哪些深層因素阻礙了改革進程？半月談記者對此進行了深入調研。
事業單位“官帽”難摘，行政化傾向嚴重
“逐步取消行政級別”是2012年《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》中探索事業單位管辦分離的一項重要任務。然而，據半月談記者了解，目前我國試點省市取消行政級別的事業單位并不多見。
“去行政化是事業單位改革面臨的首要困難。”國家行政學院公共管理教研部副教授易麗麗表示，目前事業單位沒有建立體現事業單位特點，根據事業單位的重要性、規模大小、發揮作用等因素確定的等級規格體系。“由于受官本位觀念的影響，有的單位首席專家如果沒有‘官帽’，在單位內部就沒有較高的政治待遇、沒有單位內部的認同感。”
中國人民大學公共管理學院的一位教授說，當前我國事業單位職能定位不清，行政化傾向嚴重。事業單位與企業和政府部門相比，主要優勢在于其提供公共服務的專業化水平，但目前事業單位的管理模式基本上是參照政府體制和組織化模式運作。
由于行政分割和行政壟斷，事業單位之間競爭很不充分，很多服務通常由一個事業單位獨家提供，或者政府部門將某種公共服務委托給單一事業單位提供，這些都導致了低效率，造成無論是公共服務供給的數量和層次，還是質量和種類，都不能滿足公眾對于公共服務的需求。
“去行政化的背后是資源的重新配置。”東部地區一高校負責人告訴半月談記者，一旦沒有行政級別，高校吸引人才就面臨著多重困難；沒有行政級別，按照現行的企業標準繳納養老保險，教師的待遇就會明顯縮水，但年金制度的建立又非常困難；取消行政級別，高校和地方打交道會難上加難。“比如，從學校門口的斷頭路何時能通車，到周圍居民區的臟亂差影響學校環境，學校處理這些問題時要是沒有行政級別，地方一個小領導都不愿意出來見面。”
養老保險“落地”難：空賬巨大、并軌不易
在珠三角地區，有的事業單位、機關已經開始進行養老保險改革，由個人和單位共同繳納養老保險，但目前全省并無統一的規定。廣東省人社廳有關負責人表示：“關于事業單位養老保險改革，還在等待國家相關政策出臺。”
廣州市一事業單位負責人告訴記者，養老保險改革主要卡在錢上。他說，如果進行養老保險改革至少需要兩筆錢來填窟窿：一是已經工作了多年的員工，需要補交工齡內的養老金；二是未來單位承擔養老保險的資金，如果財政不兜底，單位根本拿不出這筆錢。
這家事業單位的員工張新告訴記者，如果按照相關規定，繳納養老金和事業單位年金，個人至少得拿出現有工資的16%。這意味著改革后如果不漲工資，每月可支配的收入減少近兩成，生活壓力驟然加大。
針對事業單位養老金改革，專家分析指出，這一改革的最大難點在于如何彌補事業單位養老保險制度運行多年來形成的巨大空賬。
由于現行的機關事業單位工作人員離退休制度屬國家保險模式，個人不繳納任何保險費。實行社會統籌與個人賬戶相結合的改革方案后，已經退休的部分職工和參加工作的職工，個人賬戶上沒有積累基金，就會形成空賬，這部分資金就構成了轉制成本。
有學者測算，按照8%的個人繳費率，如果3000萬事業單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個人賬戶中少繳費用達720億元，財政承擔的壓力較大。
上海市社科院城市與人口發展研究所研究員胡蘇云分析，我國目前實行養老保險“三軌制”。其中第一軌的政府機關退休人員退休金高于第二軌的事業單位退休人員；“第三軌”的企業職工退休人員退休工資低于上述兩軌。當初的事業單位改革試點主要方向是將第二軌向下和企業退休人員進行“并軌”，這樣形成新的第二軌和第一軌之間的距離反而變大，試點方案受到較大阻力也是必然的。
多位專家告訴半月談記者，事業單位養老保險改革難，還來源于繳納額度和享受待遇的制定。
“公務員依然不要繳納養老金，我們卻要繳納養老金了，那以后養老待遇不變，我們豈不是虧了？”一事業單位工作人員告訴記者，一旦改革，就算不補交之前的個人賬戶養老保險，自己每月也要多交數百元的養老保險，付出多了，當然理應多得。
目前，事業單位退休人員和公務員的退休待遇差距有擴大的趨勢。東部地區一位曾參與制定某研究機構事業單位改革方案的負責人告訴記者：“一事業單位有編制的正教授，養老金待遇從以前和副局級干部持平一路下降到和處級干部持平，現在有的地方還不如科級。”
薪資改革難，收入水平差距大，群體利益難協調
值得注意的是，薪資改革的困難來源于不同事業單位人員現時收入水平的巨大差距，以及績效考核的天然難度。
《事業單位人事管理條例》要求建立“激勵與約束相結合的事業單位工資制度”和“事業單位工作人員工資的正常增長機制”。《條例》明確，事業單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。事業單位工資分配應當結合不同行業事業單位特點，體現崗位職責、工作業績、實際貢獻等因素。
現實中，不同行業的事業單位之間，乃至同一行業不同事業單位之間，工資收入分化大，造成薪資改革難。記者在上海市一些高校調研時發現，除了學科、學院之間的差距外，市屬知名高校的各種補貼往往要高于教育部直屬高校，不同高校間的收入水平存在天然差異。
同時，實行事業單位績效工資對完善分配和激勵機制有重要作用，但不少單位和崗位的天然性質決定其實行績效工資有一定困難。
上海市社會科學院研究員、博士生導師權衡表示，和自然科學部門不同，社會科學部門實行績效工資有相當難度。社會科學高度依賴人力資源而非研究設備的投入，按績效考核和社會科學產生研究成果的規律并不吻合，僅僅按月工資進行績效考核不利于主觀能動性的發揮，如果按項目考核其時間周期又過長，在具體實施中難以執行。
浙江大學教授何文炯認為，實現不同社會養老保障體制的“并軌”，最大難點在于群體間利益難以協調。他表示，事業單位與國家機關應同時進行社會養老保險制度改革。首先，機關單位和事業單位的工作人員雖有差異，但都是國家公職人員；另外，改革目的是要使社會養老保險制度“去碎片化”，建立一體化的社會養老保險制度，不能只改一部分，另一部分按兵不動。
引人注目的是，在廣東省深圳市、中山市等地區，不僅事業單位進行養老保險制度改革，公務員養老“并軌”也開始破冰。
據中山市社會保險基金管理局局長張潔藝介紹，中山市公務員和事業單位工作人員全部參加社會養老保險。盡管這項改革剛開始阻力非常大，但這部分人群不應該特殊。公務員、機關事業人員參保，能給群眾起到帶頭示范作用，也是社會公平的體現。
張潔藝說，公務員、事業單位人員按企業職工的辦法，每月繳納社保進入個人賬戶。當然，當這部分人群退休之后，養老金一部分從個人賬戶中出，差額部分由財政補齊。雖然在待遇上仍比企業職工優越，但在國家沒有打破雙軌制的情況下，已經是一種突破。（記者 周蕊 歐甸丘 胡靖國 王菲菲 王政 周凱 趙宇航）
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